國家主席任期為兩屆不一定就代表民主,超過兩屆未必就是專制。修憲有利於發揮民主集中制,更重要的是有利於完成重大的歷史性任務,條件成熟,一定時期還會再修憲,最終實現富強、統一、民主的國家。 

習近平為修憲投票

2018年的兩會時間之長,涵蓋重大議題之多,吸睛度頗高。從總理報告,修改憲法,國家領導選舉,各部委人事任命,以及機構改革等重大議題和議程,必將載入中國改革開放的史冊。 

國家主席習近平在第十三屆全國人大閉幕時講話,再次重申「我們的目標是,到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。」並用五個「更大力度」描繪中國未來的現代化發展方向,意志更堅,目標更明,信心更強。 

兩會的焦點,特別是修憲議題,在國內外都備受關注。關注的焦點主要是取消國家主席和副主席兩屆任期的規定,各方面有的推理說,取消任期制標誌著恢復終身制,還有的說中國要搞集權和專制。其實這些說法都站不住腳,有的是誤解、不了解真實情況;有些是偏激,這是右的思想在作怪,延續自由化;還有更多的是,借此炒作。我們認為,有必要認真分析梳理,把這個問題理解清楚。 

修憲議題是今年兩會的焦點

(一) 

國家主席、副主席兩屆任期的規定是1982年的憲法作出的。當時的歷史背景是,建國以來形成的終身制一直在延續,幹部的老齡化非常嚴重,儘快以任期制帶動建立正常的退休制度,顯得十分重要而又迫切;再加上文革剛剛結束不久,由於歷史和現實的原因,建立退休制度牽涉的面很廣,尤其是對經歷過戰爭「打天下」的大批老幹部,腦子裏根本沒有退休的概念,讓他們退下來的阻力非常大,因此,矯枉容易過正,首先從最上層做起——國家主席開始建立任期。這可能就是當時規定國家主席兩屆任期的邏輯。 

從實踐上看,兩屆任期制不一定是民主化的標誌。我們回顧一下歷史就能說明白。關於中國的國家主席的設立,新中國成立以來,幾經廢立。1954年憲法設立國家主席,沒有規定任期,這個過程中不僅沒有形成國家主席的專制,反而被打倒了,最後被迫害致死。1975年修憲取消國家主席,不設國家主席也沒有建立民主,反倒是專制愈演愈烈,可謂是萬馬齊喑。 

1982年黨的十一屆三中全會後提出對1978年憲法進行全面修改,主要是因為它已經不能適應當時正處於改革開放初期的時代需要。1978年制定憲法時,正處於文革結束不久,黨和國家還沒有完全走上正軌,很多都不匹配甚至是缺陷重重。直到八二修憲,按照鄧小平提議,參考外國內閣制的基礎上,重新設立國家主席。八二修憲中設立國家主席並規定任期不得超過兩屆,這在當時,對於新中國成立以來的領導幹部的終身制是一種制度上的新調整新規範。這在當時的國情下,是非常有必要的。為取消終身制,而全面採取西方特別是美國的總統兩屆制的規定,這在後來的實踐中證明,任期並不能標誌民主,並不是超過兩任就代表不民主。 

八二修憲建立兩屆任期制以來實踐證明,國家主席任期兩屆並不一定就是代表民主,超過兩屆不一定就是代表不民主。實際上在毛澤東之後,鄧小平就是核心,就是掌舵人,但他為了培養造就年輕一些的領導人,調動更多的積極性,他既沒有擔任黨的最高領導職務,也沒有擔任國家的最高職務: 國家主席,只是擔任了軍委主席,這種狀況一直到1989年退出軍委主席,而即使退出後在路線問題、重大問題和關鍵問題仍有著最終決策權,1992年南巡講話就是一個重要標誌。這期間,先是李先念,後是楊尚昆擔任國家主席,這兩位的任期都是一屆(五年),而且是象徵意義大於實際意義。之後,是江澤民1989年至2005年擔任國家主席,不僅任期超過了兩屆,最重要的是把國家主席與中共中央總書記、軍委主席集於一身,形成了現在這樣的體制,可以說在中國的政治生活中是了不起的大事,有利於形成核心,更有利於發揮民主集中制的作用。胡錦濤雖然遵守兩屆任期制,高風亮節地全部退下來(其實從時間上算任國家主席還不到兩屆10年),但是,任期內卻形成了九龍治水局面,而且出現了周永康、薄熙來、令計劃等高層領導離心離德現象,黨內出現思想多元化的局面,難以形成合力。 

中華人民共和國建立以來的歷史充分說明,任期兩屆不一定就代表真正的民主,超過兩屆未必就是形成專制。 

國際形勢嚴峻,強化領導應對挑戰

(二) 

上面分析了歷史,再來看看國際上的情況。實現元首制的國家很多,元首的任期卻是多樣的。 

總統的兩屆任期規定,最初源於美國。1787年美國憲法規定每屆任期四年,連選連任不得多於兩次,也不能擔任總統或執行總統職責超過兩年後再被選為總統多於一次。不過,美國歷史上的特殊時期,也有特例。比如,最長的是佛蘭克林·羅斯福(1933年-1945年)歷任四屆,恰恰是羅斯福任職時期美國在二戰中沒有受到損失,而且成功地在二戰中脫穎而出,成為世界的主宰;同時有效地應對了美國經濟大蕭條。史上稱為「羅斯福新政」。 

再來看看俄羅斯,也是一個實行元首制的國家。俄現行憲法1993年12月由全民公決通過並頒佈實施。由於上世紀90年代初俄處在蘇聯解體後的「政治混亂」中,俄羅斯領導人正處在獲得國家權力的亢奮中,學習西方特別是美國民主制度成為時髦,所以由崇尚西方的人主導的憲法起草班子在總統和議會任期方面明顯借鑒了美國憲法的規定,即同為四年——當時法國的七年制總統任期也在參考之中,但最終四年制佔了上風。普京2000年成為葉利欽之後的總統,04年以高支持率連任俄羅斯總統。08年卸任,梅德韋傑夫成為新總統,而普京成為俄羅斯總理。經過15年的政治實踐,特別是普京執政8年來,俄社會意識到國家政治穩定和有效治理的重要性,感覺四年一度的總統和議會選舉不太利於政治穩定,而且造成政治成本上升和政治不穩定因素增加。 

因為在四年的任期中,政治人物第一年需要適應角色,第四年又不得不為選舉和自己的政治前途奔忙,從而對所承擔工作造成負面影響。在普京任內,尤其是隨著第二任期臨近結束,俄政壇上關於修改憲法讓普京連任或延長總統任期的呼聲不斷,普京經過三思認為適當延長總統任期確有必要。2008年11月15日,梅德韋傑夫作為總統提出通過修憲,將總統任期延長為六年,並得到通過。2012年普京再度成為俄羅斯總統,這是普京的第三次當總統。一共12年了。眼下,又毫無懸念的以76.66%的高票當選俄羅斯總統,可以任到2024年。這標誌著俄在政治體制上開始逐漸擺脫美國影響,以建立和完善符合本國國情及傳統的政治制度。 

除了俄羅斯,德國也是如此。德是內閣制的民主共和制國家,內閣總攬國家行政權力並對議會負責的政體形式。由於內閣制政府具有對議會全權負責的特徵,故又稱責任內閣制、議會內閣制。總統是國家元首,但沒有實權,實權掌握在內閣總理手中。每四年隨著聯邦議會大選而選舉一次,由議會多數黨,或者由佔據多數的黨團推選總理。因此只要執政黨佔優勢、執政黨內大多數人也認可現任總理的政策和成績,那麼總理就可以無限制地當下去。當下的默克爾是第四屆連任總理,如果幹完第四個任期,那麼她將領導歐洲最強大的經濟體長達16年,她已經同三位美國總統、四位法國總統、四位英國首相、六位意大利總理和七位日本首相共事過。二戰以後,也是德國民主制度蓬勃發展時期,像默克爾這樣很長時間擔任德國總理職務的人不個別,比如說阿登納,他從1949年到1963年當了14年總理。再比如說今年6月份去世的科爾總理,他是兩德統一的功臣,也是默克爾的提攜者,他從1982年到1998年當了16年總理。所以默克爾不是目前擔任時間最長的總理,但是如果說她這次選舉成功並且順利任職到最後,也就是到2021年9月,那麼默克爾也將擔任16年總理,將追平科爾的紀錄,成為任職時間最長的總理。像這樣的制度安排,並沒有影響德國民主國家的性質,更沒有形成所謂的「專制」。 

其實,除了這幾個主要國家以外,很多民主國家在元首的任期上,都是根據本國的國情發展變化而不斷完善的。 

八二修憲,按鄧小平提議,重設國家主席,任期不得超過兩屆

(三)  

從中國所處的歷史方位來看,修改憲法關於國家主席的任期,具有非常重要的現實意義。 

經過前40年的改革開放,中國取得了西方用200多年走過的工業化歷程,成就舉世矚目,同時也積累了大量矛盾和問題。從經濟層面看,改革開放以來那種追求量的高速增長,以投資拉動型、靠拚資源拚環境、外延式擴大經濟規模的路子走不下去了。必須要轉型發展,以人為中心、以創新為動力、以全面發展為取向,走內涵式發展道路。從社會層面看,市場化改革取向、市場經濟的發展,必然形成利益多元、主體多元、階層多元,貧富差距嚴重,在社會結構多元化的情況下,社會矛盾也處於多發高發期。尤其是既得利益階層,靠傳統發展模式積累起來的,轉型發展必然觸動一些利益,對轉型形成強大阻力(也會有動力)。從政治層面看,這麼大的國家,13億多人口,幅員遼闊,差別巨大,主要是利益的多元化導致思想多元化,各種思潮層出不窮、形式多樣;不同的利益階層從自身的利益出發,必然要在政治上尋求代理人,政治分化的現象隨時都可能發生,思想不統一、步調不一致的問題在相當長的一個歷史時期都可能存在。凡此種種,都需要領導的集中統一,都需要一個核心,而且是長期穩定的,取消兩屆任期有利於實現上述目標。 

國內矛盾多,國際上矛盾也少不了。當下,國際形勢異常詭異多變,中國周邊地區並不太平。上個世紀所形成的全球化格局,正在處於大變動時期。大國之間、老牌強國與新興國家之間、發達與發展中國家的矛盾複雜多變,處於大改組時期。應對複雜的國際關係,不是一朝一夕的功力。李克強總理政府工作報告,中國經濟總量82萬億多,穩居世界第二大經濟體的排位,走向世界舞台中央的中國,必然會遇到各種各樣的矛盾,扼殺者有之,打壓者有之,捧殺者有之,棒殺者也有之,均需要具有高超政治智慧、政治能力、政治經驗的領導人來應對。行穩方能致遠。中國早釋放穩定的信號,才能讓世界上的一些勢力不會輕舉妄動。在世界局勢波詭雲譎之時,強人政治是全球的一個大的趨勢,世界格局都在需要穩中求進。況且,只有穩定的領導層,才能使一個長遠的目標得以貫徹落實。走進舞台中央的中國需要穩定的、非常強的領導核心。 

反面的教訓是,歐洲一些國家忙於政治更替,治國理政一塌糊塗。筆者同一些歐洲精英階層交流,無論商界還是政界,都表示對當下歐洲政策永無止境的討論、聽證而從不決策更沒辦法執行表示非常不安。執政黨要推行一個政策,在野黨反對,因而擱置;在野黨上台要推行同樣的政策,下來的執政黨同樣反對。為了反對而生存的政黨政治,任期的輪回,成全了表面的民主,卻耽誤了真正民生的發展。所以,每當我們看到一些歐洲國家破舊不堪的基礎設施,再看到中國日新月異的發展,也值得思考。制度本身是為國家發展、社會進步、百姓生活服務的,適合的才是最好的。推行香港建高鐵也是發生在我們身邊的活生生的案例,在不斷的反對和討論中,拖了好幾年,結果預算幾百億的增加,主要是還耽誤了前進發展的道路。雖然這可能保證了一項政策的過程民主,但實際上耽誤的大量時間和財力將本來垂垂老矣的定格社會拖入更加難以自拔的泥濘沼澤。 

中國的改革開放走過了40年,下一個40年怎麼走,兩個一百年的遠大目標如何實現?當下面臨著的,比第一次改革的任務更加艱巨。十九大報告既對決勝全面建成小康社會作出了具體部署,也對第二個百年奮鬥目標進行了具體化,到2020年的全面建成小康社會,實現第一個百年奮鬥目標;到2035年基本實現社會主義現代化;到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。為提前實現第二個百年奮鬥目標,任務艱巨。還必須要解決過程中的轉型任務,中國國內的利益多元化,政治多極化,社會多層次態勢。中國要實現宏偉目標,加上深化改革開放的轉型任務,必須要強化權威的領導,並且要穩定可持續。 

十八大以來,習近平在從嚴治黨、反腐倡廉、深化改革、經濟轉型等治黨治國治軍方面都取得巨大成就,同時也積累了很多經驗,展現了高超的政治智慧和執政能力,樹立很好的形象、威望和權威,打下了堅實的基礎,在黨內、全國、國際得到廣泛的認可,威望空前之高。如果只再做五年就換屆,很多目標、路線、方針和謀劃得不到完整的實施,沒有可能完整的延續下去,對中華民族來說,是無法彌補的損失,就當下的大好形勢來看,延長任期是有利於當下中國發展形勢的。延長任期不等於不民主、搞集權,樹立權威也不等於專制。 

中國正處於轉型發展,需要領導的集中統一

(四)  

修憲純屬一個主權國家內部事務,合理合法。況且,取消國家主席的任期限制,並不涉及憲法的基本精神和原則,也不會影響政治制度的基本特徵。還有利於國家的發展振興,所以說無可厚非。 

國家主席任期不得超過兩屆,是八二修憲時從美國學來的。當時的歷史背景是,糾正左的錯誤,不自覺地往西方靠,誤以為美國的制度就是民主的象徵,模仿美國總統任期不超過兩屆的做法。其實,兩屆任期的一些國家面臨著推行社會政策亦步亦趨、踏步不前的現狀,還有一些國家甚至出現了「新官不理舊賬」,新上任的總統推翻之前的所有政策,重新來過,推行一個嶄新的政治主張和政策。就拿美國自己來說,特朗普廢除奧巴馬的醫療改革,退出巴黎協定等,不僅讓國內迷惘糾結,頗感換了人間不知所措重新來過,更讓國際社會感到南轅北轍,特別是美國的盟友們感到躊躇不安。尤其是中國,經過30多年的實踐,證明並不完全適應中國的國情和政治體制。所謂的優點在於保證了風水輪流轉,保持新鮮。但也折射出制度弊端。在中國,新一屆領導人上任的前五年,路線方針的制定、大的思路形成、人事的安排、機構的設置、政策的取向都是上一任期內領導集體確立的,到第二個任期五年開始,才可以按照自己的意圖辦事。剛做了五年未到,凡事剛有起色,又換下一任,造成很多政策不可延續。這就是模仿西方的弊端,這次修憲也是對西方「元素」矯正。 

江澤民時期把國家主席與黨的總書記、軍委主席統一起來,形成三位一體的體制,避免權力過於分散,有益於樹立起真正的核心,實踐證明這個體制是完全符合中國國情的。在這之前,鄧小平有極高的威望、極大的權威,國家主席無論誰當,都不可能動搖鄧的核心地位,國家主席更主要的是象徵意義。因此,三者的任期是不統一的。憲法作為一個國家的根本大法,具有至高無上的權威。這次通過修憲實現統一,在憲法層面使「三位一體」的體制固定下來,向國內外明確昭示中國高層的高度集中統一、中國的民眾的衷心擁護、中國政權的堅強有力而穩定,打消各種預期,是回擊各種猜測、詆毀、分化、攻擊的有力舉措,有利於世界五分之一人口的中國最大限度地減少摩擦系數,最大限度地減少折騰,既有民主又有集中,既充滿活力又平穩有序地向前發展。 

一手樹立權威,一手簡政放權。修憲的同時,大力推進機構改革。對中央政府的機構設置、職能配置進行整合,正部級機構減少八個,副部級機構減少七個。中央國家部門簡政放權的同時,又要加大地方的自主權,增強地方治理能力。解決好中央和地方的關係問題,是適合中國國情的,並不是專制和民主之間的選擇,而是從中國國情出發的現實需要。 

修憲不是專制,而是一個歷史性的召喚。   

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