尹啟銘不看好新南向政策

專訪:台灣前經濟部長尹啟銘

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台灣前經濟部長尹啟銘
台灣前經濟部長尹啟銘

蔡英文選前就流露出充滿願景的南方夢,她在臉書上寫道:「面向海洋,就會找到機會。世世代代的台灣人都如此相信。」民進黨重新執政,這位華人世界的第一位女總統,也讓「南向政策」這一久違的政治名詞重返台灣。

台灣自1993年到2002年曾啟動三波南向政策,短期內在經濟層面收到過良好效果,後來因中國大陸經濟崛起的吸引力,以及1997年亞洲金融風暴、印尼排華事件影響,台商紛紛撤資轉向「西進」,南向政策以失敗告終。2002年陳水扁再宣示「南向政策」,但只剩口號,未有實際作為。而馬英九時期雖未沿用南向政策,但2008年全球金融海嘯之際,時任經濟部長尹啟銘啟動「新鄭和計劃」,往南尋求新的市場,挽救出口下滑造成的衰退危機。這一政策實施的具體成果是,八年間台灣到東協十國的出口佔台灣總出口的比重上升3%。

兩岸關係「中斷」之際,新政府由過去國民黨的「西進」轉為「南向」,不免有「自救」與「突圍」之意。擺脫與大陸太過親密的經濟關係,也吻合蔡英文不承認「九二共識」的政治主張。然而,新南向政策自推出之際便飽受爭議,近期在越南台塑受重罰、立委蘇治芬受困9小時一事更是把它推向風口浪尖。新南向究竟「新」在哪裏,如何不重蹈覆轍,是否真的可以振興台灣經濟,成為外界普遍關心的話題。

台灣在東協沒有比較優勢

尹啟銘接受《超訊》記者採訪時說,經濟層面的「南向開拓」過去馬政府八年一直在做,出口數據的變化是市場規律下企業自由選擇的結果,而如今的「新南向」則更多是出於政治考量,拿不出實質的新東西出來,成功希望不大。

「第一,相較於中國大陸而言,台灣在東協地區沒有比較優勢。台灣與中國大陸的語言、歷史、文化、宗教信仰、生活習慣都比較接近。在東協或印度,台灣沒有這些優勢。

「第二,全球最大的市場在中國大陸,而非東協或印度。2012以後,中國大陸的經濟成長從兩位數變成一位數,但這不代表它經濟不好。大陸對全球經濟成長的貢獻率大概在33%以上。即使經濟增長從7.6掉到6.5,但每年經濟成長的增量都很大。無論是市場規模還是成長率,中國大陸的市場機會還是大過東協和印度。

「第三,南向的風險較大。從『透明國際』(Transparency International)提供的貪污觀感系數(Corruption Perception Index)來看,許多東協的國家接近甚至超過中國大陸地區。此外還有一些政治風險,比如有些國家政局不穩,且台灣與大部分東協國家都沒有正式邦交,台商前往經營需要冒更大風險。」

從更大的範圍來看,蔡英文上台後兩岸關係中蘊藏的風波與危機,在地緣政治的作用下也會使「新南向政策」受到限制。全球化的競爭與合作愈演愈烈,台灣始終無法加入RCEP或TPP等區域組織,更別談中國大陸主導的「一帶一路」,拓展國際空間過程中遭遇邊緣化危機,參與全球競爭合作也面臨重重阻礙。

國與國之間的雙邊或區域整合的FTA興起十年有餘,全球已有超過380個FTA協議生效,而台灣只有7個,且不超過總貿易額的0.2%,不具備實際意義。 FTA所開啟的全面免關稅時代,台灣成為局外角色。

尹啟銘分享了一個典型的例證,「我們最早找新西蘭談FTA的時候,對方回應『請你先把對面的big brother擺平了才來跟我們談』。」無獨有偶。2011年,印度政府高層主動表示有意與台灣簽訂FTA。在雙方經濟智庫進行的可行性評估研究完成之際,印度改變態度選擇先爭取加入中國與東協主導的RCEP,與台灣的FTA談判就不了了之。台灣未能與東協以及除新加坡以外的任何成員國簽訂FTA,讓「新南向」的經濟效果打了一個問號。

產業地區轉移符合「雁行理論」

隨著廉價勞動力優勢逐漸喪失,中國的「世界工廠」特色慢慢移往東南亞,造成一些台商選擇「南向」。比如紡織業陸續佈局越南、印尼及柬埔寨等東南亞市場。同時,大陸電子元件等產業的快速崛起,及其世界最大電子產品消費市場的地位,使得兩岸的經濟,開始更多地從互補走上了競爭。

新南向政策辦公室主任黃志芳
新南向政策辦公室主任黃志芳

尹啟銘解釋,這種產業結構變遷符合「雁行理論」的規律。在東亞國家中,以日本為雁首,其次為亞洲四小龍(台灣、韓國、香港、新加坡),之後是中國與東盟。日本已經沒有競爭力的產業,就轉移到亞洲四小龍,與此同時,日本產業結構升級到一個新的層面;同理,這些產業在亞洲四小龍發展成熟以後,就轉移到相對落後的地區。這個過程就像「接力賽」一樣,一步一步地傳遞、轉移。

也正因此,尹啟銘認為,台灣的產業結構需要轉型升級。像邁克爾·波特所說,從生產要素驅動到投資驅動再到創新驅動,台灣還需要往前走。但不能走到財富驅動這個階段,因為這表示開始走入拐點,經濟可能會由此衰退下行。

從90年代中國大陸經濟崛起之際台商紛紛從東南亞撤出進駐大陸,到十年後伴隨大陸經濟結構的改變台灣資金又流入東南亞,尹啟銘指出,這完全是一個動態的過程。企業界會根據自身條件、行業性質、地區優勢來選擇有比較利益的地區進行投資,這純屬市場作用的結果,不應由政府來主導。政府有自己該扮演的基本角色,其一是為企業建立好投資經營環境,簽訂《投資保障協議》和《避免雙重稅收協定》;其二是政府要消除信息不對稱,提供足夠信息給企業作決策。

蔡英文只是在喊口號

蔡英文的新南向政策,與當年李登輝的七期「加強對東南亞地區經貿工作綱領」政策內容高度相似。8月15日總統府新南向政策辦公室主任黃志芳宣布的內容包括「投資東南亞基礎建設及推動觀光醫療」等計劃亦與2015年公佈的第七期「綱領」內容相似。「新」與「舊」的差別,除了野心更大、區域擴大至南亞外,僅是受重視的程度以及政府投入資源多寡罷了。

「新南向政策辦公室」設在總統府內,「東協與南亞研究智庫」更是國家層級,蔡英文推動新南向政策的力度可見一斑。但目前來看,政策的整體內容仍然空泛,缺乏系統的政策思維及行之有效的執行方案,不免引發外界猜想,蔡英文是否僅為區別於過去,才冠以「新南向」之名。

不難發現,蔡英文從勝選感言到就職演說,都是文辭優美、情深意切。尹啟銘評價道,「蔡英文講得一口好文章,可都是空的。她當初競選的時候,在經濟跟產業方面最響亮的口號是『五大創新研發產業』,但真的只是個口號,煙火放完了就沒有利用價值了。所以蔡英文講的話,聽一聽就好。我是根本連信都不信。」

520就職至今不足百日,蔡英文政府手忙腳亂,種種的考驗與困境接踵而至。眼下,蔡英文的民眾滿意度及信任度跌破50%,民眾正等待她交出「上台百日」的答卷。「新南向」如何不淪為空頭支票,台灣經濟去往何處,要看接下來蔡政府手裏的「牌」如何打。■

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