「一帶一路」與國際經濟規則的「書寫」

鄭永年:新加坡國立大學東亞研究所所長

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中國如何書寫規則?這一問題近來成為學術界和政策界的一個熱點話題。在很大程度上,這主要是受美國書寫規則的影響。很多年來,無論是在中美雙邊關係上,還是在區域或國際舞台上,美國所關心的是如何繼續書寫國際規則來制約中國(或者其他國家)。美國並不掩飾其意圖。

這首先表現在美國總統奧巴馬力推的跨太平洋夥伴關係協定(TPP)上。奧巴馬明確表示,美國力推TPP主要是為了書寫規則,並警告如果美國不書寫規則,中國就會這麼做。其次也表現在南中國海等戰略問題領域,在2016年的香格里拉對話上,美國防長有一個很長的演說,對「規則」闡述得非常清楚,強調美國就是要在本區域確立「基於規則之上」的國際秩序。

美國的意圖也非常明確,就是針對中國。當然,美國這裡所說的「規則」是美國寫好的規則。更具體一點,就是美國通過強化冷戰期間書寫好的規則(例如通過同盟關係),再直接施加於中國頭上。

現在中國一些人把書寫規則提高到中國對外關係的議事日程,主張由中國來書寫規則。這無疑是受美國的影響。尤其是在特朗普簽署美國退出TPP的總統行政命令之後,一些人就認為美國的退出對中國來說是一個絕好的機會,中國應該通過加入TPP來取代美國書寫規則。這也是最近一段時間以來,很多人主張中國加入TPP的主要原因。

同時,還有一些人更主張通過中國倡議的「一帶一路」來書寫規則。「一帶一路」現在已經有數十個國家加入。這些人認為,這是中國書寫規則的好機會。有人甚至把「一帶一路」稱之為中國書寫規則的過程。

人們可以把書寫規則視為美國霸權式的思維。不過,如果這種思維佔據一個國家外交的主導地位,無論是TPP還是「一帶一路」都會遇到意想不到的困難。

就TPP而言,稍加思考不難發現,中國加入TPP既不現實,也不符合中國的利益。這有幾方面的原因。就中國利益來說,TPP的高標準並不是中國現在這個階段所能接受的。在TPP談判過程中,一些國家例如越南、馬來西亞等加入TPP,並不是為了單純的經濟利益,而更多的是它們的政治和戰略考量。

中國如果加入TPP談判,它的標準不斷下降,中國在國際社會得不了分,反而被視為「低標準」的樣本,或者被視為促成國際貿易組織「下行」的因素。其次,如果中國取代美國成為TPP內部的最大成員國,美國勢必把中國視為直接的威脅,因為「美國一走,中國就進入」是這種直接威脅的最直接證據。美國的左派和右派都會這麼認為。再次,特朗普已經決定退出TPP,中國如果加入,也會很難與特朗普政府打交道。

「一帶一路」和TPP最大的不同,在於「一帶一路」是發展導向,而非規則導向。「一帶一路」的實施當然需要規則,也必然會產生規則,但這裡的規則書寫方式與美國所說的「規則」完全不同,最重要的是涉及一個認識論問題,即如何書寫規則。

從經驗上來看,書寫規則最重要的是「書寫者」所擁有的實力。美國從前書寫的規則有用有效,並不是說這些規則具有多大的理性和合乎邏輯,而是因為美國所擁有的實力。在TPP問題上也是如此。其他國家能夠接受美國書寫的規則,主要是因為這些國家可以從美國內部龐大的市場獲取巨大的利益。如果美國沒有這樣一個龐大的市場,這些國家不會那麼積極加入。

美國退出TPP的理由

同樣,特朗普退出TPP並非毫無道理。特朗普不是不想美國繼續書寫規則,而是認為TPP「如此這般」的規則,只能促使美國進一步的衰落。在過去的全球化中,美國的絕少數既得利益獲得了巨大的利益,但美國的民眾沒有獲利,甚至成為犧牲品。

特朗普不是不要規則,而是要以不同的方式來書寫規則。因此,他力主雙邊談判。雙邊談判也是書寫規則的有效方式。在經濟學意義上,雙邊談判較之多邊更有利於貿易國之間的公平貿易。等美國國內問題解決好和擁有了足夠的實力之後,美國會重返國際舞台書寫規則。

從歷史來看,美國的內部實力使得其他國家接受美國書寫的規則,更是賦權美國具有「被朝貢」的地位。美國之所以能夠維持霸權,不僅僅是因為內部市場的強大,也是因為美國能夠讓其他國家分擔負擔。美國儘管批評甚至妖魔化中國傳統的「朝貢體系」,但美國本身實行的是不折不扣的現代版朝貢體系,只是美國的包裝方式不同。

美國保護盟友,盟友則向美國「納稅」。這種方式在冷戰期間很有效,因為美國和其盟友面臨著共同的「敵人」,較小的盟友願意向美國繳納稅金或保護費。冷戰之後,這種方式變得困難起來,因為現在美國及其盟友並沒有明顯的共同「敵人」。特朗普說得更直接,直接要求其盟友購買美國的「軍事保護」服務。

從這個角度來看,中國今後很長一段時間的任務並非書寫規則,而是注重發展,無論是國內層面還是國際層面。在沒有得到足夠發展或內部實力不足的情況下,即使書寫了規則,也不會有用有效。同時,也要意識到,注重發展並不是說不要規則,而是說中國要通過發展來書寫規則,發展的過程也是書寫規則的過程。

「一帶一路」是通過發展來書寫規則

中國必須考量如何與國際自由主義經濟體系繼續對接的問題。自鄧小平以來,中國已經走了三步。第一步,「加入」國際體系並「接軌」。第二步,在國際體制內部對現行體制進行改革,促成其更合理。第三步,創新和補充,即根據自己的實力對現存體制進行創新和補充,這一步主要表現在「一帶一路」和亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)等方面。

去年的二十國集團(G20)杭州峰會和今年年初習近平在瑞士達沃斯的演講,中國已經顯示了和自由主義國際經濟秩序對接的意願。現在的問題是如何再進一步對接。

就發展導向而言,中國接受現行體製成本最低。中國要引領全球化,是中國本身的需要,也是國際社會的需要。在這個過程中,中國最主要的目標是要引導國際發展,推動全球經濟的發展,而不是簡單地書寫規則,或者把美國西方書寫規則的權力競爭過來。

從這個角度看,「一帶一路」的目標是發展,並非書寫規則,是通過發展來書寫規則,而不是通過書寫規則來實現發展。正是在推動發展的角度,很多人把「一帶一路」理解成為區域和國際公共品。正因為是公共品,大國要多提供,而小國家一般會選擇「搭便車」。

不過,中國已經意識到,較小國家也要通過參與「一帶一路」來作出相應的貢獻,否則「一帶一路」就會像朝貢體系那樣(無論是中國傳統版還是現代美國版)不可持續。因此,「一帶一路」表現出開放性、包容性和參與性等特點,儘管這是中國的倡議,但這是所有參與國的項目。

當然,在一些方面,中國並不要求參與國的對等開放,中國甚至可以單邊開放。在一些領域如貿易,中國已經開始踐行單邊開放,例如「早期收穫」。「一帶一路」是中國的倡議,但其規則是中國在和所有這些國家互動過程中形成(書寫)的,而不是中國先書寫好了,再加於這些國家之上的。這種參與式書寫的規則更能體現公正公平性。

在經濟層面是這樣,在戰略層面也是如此。儘管戰略層面因為涉及安全問題情況而比較複雜一些,但道理也是一樣的。戰略層面涉及兩個重要問題:第一,中國是否有意願提供更多的公共品?這些公共品包括區域傳統安全、非傳統安全、航海自由等;第二,其他國家是否願意接受中國所提供的公共品?

現在面臨的情況有兩個特點:第一,中國還沒有成長到有足夠的能力提供這些公共品;第二,區域國家因為過去習慣了接受美國所提供的公共品,而對中國所提供的公共品抱懷疑的態度,甚至抱拒絕態度。不過,從動態角度來看,這不是一個可不可能的問題,而是一個時間問題,因為這是一個互相調適的過程。《南中國海共同行為準則》的發展就是一個很好的案例。

當然,如果把經濟面的「一帶一路」和戰略面的《南中國海共同行為準則》放在一起來考量,這個過程就會進行得更快一些。「一帶一路」是做大餅的項目,就是把各國的共同利益做大。共同利益做大了,各國在戰略上的分歧就會縮小,也能增進互信。

從長遠來看,中國和美國的競爭不是簡單地誰來書寫規則,而是制訂規則的方式的競爭。美國在經濟貿易上退出TPP,表明美國自覺這種方式出現了很多問題;在南中國海問題上,美國試圖把自己的「規則」強加給中國,更遇到中國的強力抵制,這也表明單邊書寫的規則出現了問題。

現在美國處於一個調整時期,等美國調整好了,就會再出發。從這個視角來看,對中國來說,這的確是一個機遇。不過,正如這裡所強調的,這不是一個簡單地接收美國「退縮」而出現的「規則」空間的機遇,而是一個探索不同於美國的規則書寫確立過程。

和美國不同,中國一方面須更為積極主動,倡議國際經濟的發展。中國現在是第二大經濟體、最大的貿易國,中國有能力這麼做。另一方面,中國須摒棄美國道路,即簡單地把自己的規則強加給其他國家的霸權主義,而應當持開放包容的態度,通過其他國家的參與來形成規則和書寫規則。

儘管這樣做會比較緩慢一些,但會更有效。在這方面,中國倒可以向大英帝國學習到更多的經驗,而非美國。大英帝國維持了數百年,其衰落之後仍然給國際社會留下很多正面的遺產。美國儘管強大,但其作為唯一霸權的時間並不長,現在已面臨衰落狀態。很顯然,這是另外一個需要研究的課題。

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