論國有資產及國有企業改革 

文/聶日明 上海金融與法律研究院研究員 

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國企爲什麽要改革?這需要從國企面臨的問題談起。轉型經濟研究專家熱若爾·羅蘭認爲社會主義中的企業面臨三個困境,首先是政府對企業的干預,由於政府與企業的目標並不一致,受政府干預的國企很容易偏離效率決策,導致不效率。1998年的國企改革以前的1996年,三分之二以上的國企是虧損的,全部國企的虧損總額要大於利潤總額。據謝長泰和宋錚的估算,2000年時,國企的勞動生産率只有非國企的三分之二,即使到了國企績效大幅提高到的2007年,國有企業勞動生産率的中位數依然比非國有企業低四成左右。 

所謂的不效率,不僅反映爲企業的勞動生産率低、利潤低,還可以從消費者的角度觀察,老百姓不得不忍受質次價高的産品和服務,如中國成品油的價格持續高於美國等地區,一些産品和服務還出現了供給嚴重不足的現象,如醫院等。 

國企的不效率也源於激勵機制的缺失,政府作爲國企的管理者,其實際控制人經常變動,很難維持對企業實際的管理人員的承諾(前任的承諾,繼任不執行;或者政府追求績效的承諾容易被質疑,失信的可能性更高),這使得國企的管理層與職工會减緩工作節奏,避免接到更繁重和有挑戰的工作,造成低效。近十年來,央企高管的薪酬水平曾經出現較大幅度的增長,在遭致公衆的批評以後,政府不得不對央企高管限薪,一定程度上挫傷了高管努力工作的積極性。 

再次,在市場環境下,不效率的企業會被淘汰,退出市場,但不效率的國企因所有制的優勢,容易得到政府的救助,國企會出現持續的軟預算約束的現象,政府不能承諾不去救助虧損企業(尤其是大企業),這對財政造成嚴重的負擔。前幾年黑龍江的國企龍煤集團因經營不善,長期拖欠員工工資,但黑龍江省本級一年的財力也就幾百億,龍煤一年的工資就高達100億,如果龍煤真的撑不住,出現全面停産,省政府的壓力可想而知。這也是1980年代的英國和1990年代末的中國不得不進行國企改革的原因。 

國企應當如何改? 

要解決國有企業的這三個問題,一般有兩個路徑:第一,界定國企和其它所有制的關係,明確哪些領域可以保留國企,將不屬特定職能的國企私有化,沒有國企,自然沒有國企的問題;第二,提高國企運營的效率,無法私有化的國企,既要遵循現代企業治理原則,在透明性、外部審計等方面執行比私營企業更高的標準,又要保證國有企業不會對其它所有制的企業造成不平等。 

以英國爲例,爲了實現社會主義社會的目標,二戰後的英國對鋼鐵.煤炭、造船、鐵路、航空、港口、郵政、電訊、汽車、航宇和公用事業等行業進行了國有化,1979年英國國有企業共有16283家,國有企業在煤電鐵路郵政等行業的比重高達100%,在鋼鐵航空達高75%,汽車行業也有50%。但國有體制的弊端讓英國深陷泥潭,國企的産出佔比遠不如投資規模佔比,出現巨額虧損,政府被迫花費數十億英鎊救助,也不得不對國企職工限薪,催生了「不滿的冬天」,各行業罷工接連不斷。 

戴卓爾夫人上台以後,推行私有化應對國企困境,通過分拆、股份制改造、特許經營等方式,對不同類型的國企進行處置,包括勞斯萊斯、BP、宇航公司、北海石油、國家電力公司等航空、軍事、汽車等重要的企業最終脫離政府的控制。據估算,在1984—1991年間,僅英國一個國家的私有化的資産金額就佔世界總量的1/3。 

戴卓爾夫人的私有化政策爭議極大,但對英國的意義重要,英國經濟開始復甦,持續了18年的財政赤字轉爲盈餘,GDP增速先後超過美國、西德、法國,並在1988年超過了日本,保持了傳統經濟大國的地位。 

中國也被迫走了國企私有化的道路,1999年中共十五届四中全會通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》中對國企經營的範圍定位是:涉及國家安全的行業,企業自然壟斷的行業,提供重要公共産品和服務的行業,以及支柱産業和高新技術産業中的重要骨幹企業。2002年黨的十六大進一步明確,除極少數必須由國家獨資經營的企業外,要積極推行股份制、推進壟斷行業改革、引入競爭機制。中央要求國企退出競爭性行業開啓了史無前例的「國退民進」。 

提高企業治理水平方面,政府要求保留國有體制的企業需要分拆,保持行業競爭,中國國企分拆、股份化的思路與英國相近,國家電力公司的拆分就借鑒了英國的經驗。2003年前後還對國企進行股份化改造並推動上市,以上市倒逼治理水平。 

十幾年來,國企在兩方面的改革取得了不小的成績,直觀反映在民營經濟的成長和國企經營績效的改善。但這些改革也都很不徹底,近十年以來,國企再改革的呼聲不斷,正源於此。 

那國企到底應該改到什麽程度?我們可以參照發達國家的現狀。首先,發達國家的國企數量與規模都比較小。據OECD的統計,截至2008年底,27個經合組織成員(不包括美國、土耳其等國以及日本郵政等少數企業)報告的國有企業共有2185家企業,包括控股的上市、非上市公司和法定公司,僱用近430萬人,企業市值超過1.4萬億美元。如果涵蓋所有的OECD國家,其中國企總就業人數超過600萬,企業市值接近1.9萬億美元。僱用員工方面,法國國企僱用的員工最多,擁有80多萬名,其次是英國爲37.8萬名。 

對比一下,截至2008年底,在A股上市的央企中,排名前20名的市值之和就高達1.08萬億美元,這不包括國家電網、中鐵總公司、國家開發銀行、中烟總公司等未上市的巨無霸央企,中國的央企規模遠遠超過OECD所有國家之和。在僱用員工方面,僅中石油一家就僱用了159萬名員工,全世界員工人數最多公司中,中國的央企佔據其三,合計346萬員工。 

如果從財富五百强的數據來看,2005年到2014年,中國以外國家的國有企業在32-38家之間,而中國上榜的國企數量從2005年的14家上升到2014年的76家,是所有國家國有企業數量的三分之二(2014年)。 

很明顯,中國國企數量太多、規模太大,還有太多的國企處於競爭性行業。 

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