越南視角下的南海爭奪

文/ 侍建宇(台灣中亞學會秘書長,現任教於香港珠海學院新聞系)

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隨著南中國海(以下簡稱南海)局勢緊繃,三月中旬,我在越南河內往訪多個政府智庫,嘗試釐清越南對現況的理解,以及其相應的政策走向。了解越南的視角,對於中文世界討論南海問題也是相當重要。

南海的爭議其實關鍵在於航行戰略與經濟海域的控制,於是以領海主權爭奪作為表現形式。

越南河內人文與社會科學大學校長范光明
越南河內人文與社會科學大學校長范光明

由於南海是東亞國家向西通往印度洋,到達中東與歐洲的咽喉管道,國際海、空運輸線的要道,如果遭到特定國家控制,很可能損害其他國家的基本國家利益。另外也由於南海周邊國家特殊經濟海域重疊,涉及漁業以及其他資源的運用開採,各國都不願意輕易讓步。

值得一提的是南海石油與天然氣的開採,由於開發成本效益的考量,其實現在應該已經不是爭議的主要核心。

越南反對九段線或十一段線

河內人文與社會科學大學校長范光明(Pham Quang Minh)強調「在不否定越南主權的前提下,依據1982年的《聯國海洋法公約》,越南堅持以和平談判的方式解決現在的爭端。」他認為越南對於南海(越南官方稱南海為「東海」,避免文義混淆,以下稱「南海」)的主權主張有三個基本的堅持:第一、越南不主動做出挑釁的行為。第二、越南握有南海的主權,不容挑戰。第三、越南認為中華人民共和國從1970年代開始向這個區域擴張,所以不承認中國所謂九段線或十一段線的主張。

越南的胡志明市,現在很受中國遊客喜愛
越南的胡志明市,現在很受中國遊客喜愛

無論是中華民國的十一段線的傳統歷史疆域主張,或是中華人民共和國的九段線的南海主權訴求,南海周邊國家認為這樣的主張並不等於領海基線,並不符合《聯國海洋法公約》規定。

2014年3月,菲律賓正式向荷蘭海牙國際法庭提出仲裁,認為中國所主張的九段線違反《聯合國海洋法公約》。中華人民共和國外交部隨後也發表聲明,不承認國際法庭對此案的司法管轄權。並開始大幅加速構築南海島礁填海工事,一方面重新建構中國所先稱的主權現狀,另一方面強化南海軍事設施,加速中國的海權投射的能力。

面對中國造島的形勢,越南外交學院外交戰略所副主任陳張水(Tran Truong Thuy)認為應該從三個面向來理解:

第一、中國在西沙與南沙群島非常有效率地擴張造島建築工事,意圖在商業運輸或軍事上製造新的現實,這樣的發展使得周邊相關各國間對主權爭議更加緊張,更加彼此不信任。

第二、各種海洋資源的爭奪,從捕魚、海底電纜鋪設、以及各種海底資源的開採,特殊經濟海域的劃定,現在陷入困境,缺乏一套各方同意的協調機制來進行處理。

第三、從中、美、日強權影響力對南海角逐的角度思考,更加不確定中國是否想要改變現狀。不確定中國是否意圖將美國的勢力逐出南海,甚至改變區域的國際權力平衡秩序。同時,也使得美、日對南海的真正意圖也變得不確定,難以釐清。

事實上,不僅美、日已經介入南海爭端,俄羅斯與印度也開始積極參與東南亞與南海事務,形成一個以南海為中心的國際強權政治格局。

越南首都河內風景優美
越南首都河內風景優美

南海是「一帶一路」必經之路

陳張水更進一步指出,中國應該意圖透過造島建築工事強化「佔領」的事實。但是,在其他層面上,像是「國際宣傳與國際法理論證」上,中國現在對南海的作為其實是難以服人的,甚至是失敗的,因為強化「佔領」並不能鞏固法理上中國對那些島礁的主權主張。

人為填海造島擴建的島嶼屬於海洋法所謂的「低潮高地(low-tide elevation)」,並不能擁有12海里的領海。對中國來說,現在的做法只是在進一步強化握有島嶼領土主權的事實。從長期來看,中國可能目的是將南海「軍事化」(雖然北京對此否認),進一步連結島嶼群並劃定領海基線,甚至建立中國的南海防空識別區,進行「強佔」。

所以,中國不願意接受菲律賓向國際法庭提出的仲裁案,只會使得南海區域國家、以及其他涉入的強權更加不安。中國「一帶一路」的國際發展策略,提出海上絲綢之路的發展策略,南海是必經之地。但是面對現在中國單方一味擴張所佔領的南海島礁面積情況,這會影響到相關國家,尤其是東盟國家,在其他經貿領域與中國進行合作的意願。

河內文廟的孔子像,越南歷史與中國歷史複雜地糾纏在一起
河內文廟的孔子像,越南歷史與中國歷史複雜地糾纏在一起

而且國際仲裁在國際輿論上有影響力。仲裁結果或許不能強制相關國家改變主權主張,但是對積極想要主導國際秩序的強權大國,是有著重要的象徵意義,顯示中國是否願意按照國際社會規範來對待其他成員。當然,相反地,如果中國完全不願意配合,這也將會壓低或損毀國際法庭在解決領土主權爭端上的權威。

受美國總統直接領導的美國現任國家情報主任詹姆斯·克拉珀(James Clapper)宣稱,填海造島的情勢發展,將使得中國很快就有能力將攻擊性武器設置在南海區域。而且情況仍在惡化中,現有人工島上已經建成的基礎設施,「已經可以起降戰鬥機群、設置地對空導彈、海岸防禦導彈、並增加人民解放軍地面部隊駐守、以及停泊中國海岸巡防隊大型船艦。」甚至也有觀察家認為,在可預見的將來,中國的航空母艦很可能將巡防南海。

越南不會與中國有武力衝突

陳張水認為美國面對「南海」情勢的觀察,現在大致已經做出三個回應中國的舉動。「第一、美國單方面在南海區域投入更多的海、空軍力量,進行軍事平衡。第二、美國也與盟國,像是日本與澳大利亞,共同加強對南海區域活動的參與程度。第三、美國也與越南等相關國家進行磋商,加強共同監控南海區域局勢發展的能力。」

越南軍人,曾與中國解放軍兵戎相見
越南軍人,曾與中國解放軍兵戎相見

儘管美國與菲律賓聯合舉行的「肩並肩」軍事演習希望朝向多邊主義聯合施壓的趨勢發展,但是越南作為觀察員,不會輕易涉入更深。這樣規模不斷增大的軍演,投入的人力與先進武器,像是首次出動的F-18大黃蜂戰鬥機,並加入領土防衛「奪島演練」的演習內容,普遍認為是美國向南海投射軍力的訊號與表現。並在軍演結束時,美國國防部長登上正在巡弋南海的航母「斯坦尼斯」(USS John C.Stennis)號,宣示美國護衛南海自由航行與穩定的決心。

但是陳張水不認為南海區域有任何「動武」的可能。因為任何破壞和平的舉措,都可能對區域發展造成嚴重的破壞。他說「越南不會因為南海的緊張關係,與中國進行任何武力相向的衝突。他相信中國也不會甘冒大不諱。武力衝突只會造成各方無謂的傷害。」

范光明表明越南政府非常擔心南海現況的發展,很有可能破壞原有穩定的現狀,使得情況更加複雜與危險。

越南依據國際法,保護越南在相關海域的自由航行、專屬經濟海域與大陸架的權利。但是面對中國在島礁上的快速建築工事,越南不會也不可能採用軍事行動,只能依靠外交與其他方式來跟中國協調。

越南對於南海問題堅持以和平手段,希望以談判方式解決爭端。越南與中國當然有雙邊的管道可以進行溝通。但是,在溝通過程中,常常出現落差。范光明指出:「因為牽涉的政府層級與部門太過廣泛,有時北京也會推托,說有些作為是某一個特定部會,甚至地方政府的決定,而沒有辦法有效進行討論。」

本文作者與越南外交學院外交戰略所副主任陳張水
本文作者與越南外交學院外交戰略所副主任陳張水

陳張水不認為現階段涉入南海的各方透過談判,能夠「有效地」解決所有牽涉主權領土的問題。但是,可以嘗試透過談判「維持現狀」,東盟一直堅持的態度就是要求會員國自制,不要進一步改變現狀,所以中國是否能主動並具體地拋出這個善意,與各方進行協調談判,也值得進一步觀察。

中國控制佔領那些島礁,進行填海與建築工事,擴大陸地範圍,這個走向或許已經無法避免。但是,其他強權與南海周邊國家,像是美、日、澳大利亞與其他東盟國家應該聯合,並抵制或說服中國不要進一步將那些新建成的人工島嶼「軍事化」,擴張成海空軍事基地,設置各種具侵略性的武器,或者成為將來持續軍事巡航的轉運港。如果這樣,會對相關國家形成巨大的壓力來源。

在南海問題上,陳張水認為「中國不願意與越南形成一個敵對的關係,不願意越南太接近美國,扮演類似菲律賓現在的角色。越南也很努力地拿捏分寸,希望不要使得情勢更加惡化。中越之間有著各種從中央到地方的縱向與橫向溝通聯繫管道,表達各自的立場,使得誤判的情況不會發生。」

組建南海「迷你多邊主義」

協調機制 范光明以為越南只能盡量緊密地與相關國家,以及聯繫東盟,與中國進行對話與交涉。「現在沒有國家能夠有決心地、或有能力地阻止中國快速填海與建築人工島,也沒有一個區域國際機制能在中國進行這些建築工事時,以多邊的方式與中國進行溝通與談判。」 「東盟能夠提供一個交換意見、甚至談判的平台,但是並沒有得到甚麼太多的具體成果。」

本文作者與越南河內人文與社會科學大學校長范光明
本文作者與越南河內人文與社會科學大學校長范光明

透過國際法院,如果能夠解決南海領海主權的爭端,當然是一個好事。但是范光明不認為現在是適當的時機,更提出一個組建所謂「迷你多邊主義機制(mini multilateralism)」建議。

他認為東盟不是所有會員國都對南海宣稱主權,而且成員國對於應該與中國保持一個甚麼樣的外交關係也看法不同。所以,他建議應該在東盟國家中,將涉及南海領海爭議的國家,以及對這個議題有興趣的國家集合起來。尤其是越南、菲律賓、印尼,建造一個與中國進行協商的「迷你版」多邊主義協調與談判盼機制。

至於其他強權,像是美國、日本、俄羅斯等國家,越南都與他們有著各種不同的夥伴關係,也願意在區域經貿發展上尋求緊密的合作。但是,面對南海相關主權議題,范光明認為「由於越南的角色非常重要也敏感,需要更加小心謹慎的處理,不應該陷入全權競逐的權力漩渦。」所以他認為,應該在區域國家達成某種程度共識後,如果相關國家有意願,再讓他們加入。南海迷你多邊主義的目的不是在尋求權力平衡或競爭對抗,而是促進合作,解決爭端。■

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