台灣中興大學教授陳牧民 : 新南向政策 擺脫大陸對台制約

文/李永峰、聶明鏡

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蔡英文「新南向政策」重要智囊陳牧民
蔡英文「新南向政策」重要智囊陳牧民

馬英九執政的八年已經結束,目前來看,炮聲隆隆,批評很多。自從520上台後,取代馬英九的蔡英文又將走出什麽樣的新政策呢?這成了台灣內外無數雙眼睛矚目的焦點。

區別於馬英九執政八年間大力推動兩岸關係的政策走向,被視爲傾向台獨的蔡英文,顯然要大力削减馬英九向中國大陸傾斜的影響。但是台灣經濟低迷,而中國大陸正處於强勢崛起的階段,蔡英文要擺脫台灣經濟對中國大陸的持續依賴,可打的牌不多。

在競選階段所提出的「新南向政策」或許可能成爲台灣新的戰略突圍的方向。目前,蔡英文已啓用民進黨內重量級人物黃志芳擔綱「新南向政策」推手,同時在總統府下設立「新南向政策辦公室」。該政策主要面向東南亞和印度。這一區域在經濟上與台灣有一定互補性,在政治上也與台灣一樣,礙於中國大陸的壓力難以伸展拳腳,所以彼此會互相吸引、抱團。此外,另一對「新南向政策」有力的因素或許與台商有關。

過去台商西進大陸,在中國掘金之餘,政治上也成爲中國大陸政府所倚重的「統戰力量」,從而備受優待。但現在,兩岸關係,特別是在馬英九執政的八年裏突飛猛進,台商統戰價值優勢不再;加上市場競爭激烈,台商在中國大陸屢屢受挫。因此, 他們也在尋找新方向,甚至成爲蔡英文「新南向政策」的潜在支持者。

但是,政治的操作是複雜的。「新南向政策」不止面臨外部壓力,比如中國大陸和反對黨,在民進黨內,同樣質疑重重。台灣過去也曾啓動過類似政策,比如1993年李登輝時代也曾將「南進」放上台面,爲何蔡英文這次會成功呢?「新南向政策」也許只是一個便於宣傳的口號,最終很可能無疾而終。

印度是新南向政策主要目
印度是新南向政策主要目

「新南向政策」真的可以成爲蔡英文的戰略突圍方向嗎?這需要時間的檢驗。那麽,「新南向政策」現在已經做了些什麽?將朝什麽方向發展呢?帶著這些疑問,《超訊》專訪了陳牧民教授。他是立法院台灣與印度國會議員友好協會秘書長、台灣中興大學副教授、印度問題專家,也是本次「新南向政策」决策者所倚重的重要智囊。5月3日,在新政府即將啓航前,台灣智庫副執行長賴怡忠與陳牧民一起率團出訪印度,被視爲「新南向政策」的投石問路之舉。以下是訪問內容:

超訊:民進黨政府上台之後,大力推動新南向政策。根據您的認識,蔡政府的新南向政策究竟是出於經濟目的還是政治目的呢?她最終的目標是擴大經濟連接,還是擴大政治空間?

陳:對現在的台灣來講,最重要的挑戰是如何振興經濟。如果再講政治的話,就一定會牽扯到兩岸關係。但是我一再強調,台灣現在不可能說完全以對抗大陸來發展自己的經濟,一定要看台灣自身的利益在哪裏,不能說是一個純粹的政治戰略布局。

超訊:台灣的南向政策是來自政治上層的推動還是下面商界的推動?

陳:新南向政策是蔡英文在競選總統時提出的一個政策方向,也符合台灣長久以來對於新政府對外經貿政策的期待。爲什麽這樣說呢?因爲台灣的産業界前往東南亞布局,實際上已經有很長一段時間了,甚至早在台灣的産業西進大陸之前,就已經進入東南亞了。所以對台灣來講,發展東南亞一直是對外經貿的一個很重要的方向。但是,過去的發展方式放在今天已經出現了銜接問題。在九零年代,台灣也有過南向政策。當時的南向政策想法很簡單,就是把台灣的産業轉移到東南亞國家,利用東南亞國家廉價的勞力跟原料成本製造産品。但是現在的新南向政策跟過去是不一樣的,現在不只是把東南亞國家當成台灣産品的外銷地。總統府新南向政策辦公室主任黃志芳先生在幾次對外的演講中都提到,現在的新南向政策,首先是一個雙向的概念,不是台灣把産業和資金移過去,而是台灣跟東南亞之間的雙向交流,包括人才、資金、技術等方面。台灣過去跟這些國家民間往來都很密切,但是並沒有真正成為一個整體。所以這次,最強調的就是「雙向」;第二,我覺得很重要的是,要擴大台灣發展的基地,就要把台灣跟東南亞甚至印度聯繫起來,讓台灣跟這兩個地區在經濟上有更多的交流,擴大台灣在這些地方的經濟福利,也幫助東盟跟印度在經濟上有更密切的聯繫。這是一個經濟的一體化趨勢。台灣過去沒有好好地把握這個機會,現在希望能够奮起直追。但是,大陸其實一早就已經在做了。

超訊:新南向政策是一個理念呢,還是已經有具體的措施?

陳:我的觀察是,現在新政府上台,有一些具體的措施慢慢地被提出來。當然還不是非常明顯,但是已經浮上枱面。我剛剛講到人才的交流,譬如說在台灣的大學院校裏面,過去對東南亞語言人才的培養不够積極,過去招收的東南亞學生多半都是當地的華僑學生。但是現在的新南向政策在人才培育這一塊,有一些新的想法已經慢慢出現。雖然我們還不能預測收效如何,但是我相信這些政策在未來幾個月會慢慢成型,會有一個完整的布局。新南向辦公室會扮演比較重要的協調者的角色。

超訊:新南向辦公室現在在政府內部是一個什麽級別呢?它在新的蔡政府的行政體制中是一個什麽角色呢?

李登輝最先提南向政策
李登輝最先提南向政策

陳:現在是把它放在總統府裏面,這就代表决策層已經把它提高到總統府的層級。過去台灣對東南亞和印度的政策效果不佳,主要是因爲兩個原因:第一,台灣並沒有動用太多的資源,不管是政府的、民間的,還是學術的;第二,台灣在政府機構之間並沒有一個足够的政策協調的平台,能够就某一政策進行協調。所以,現在新南向辦公室設在總統府,我覺得它扮演的角色就是新的更有力的政策協調的平台。把它放在行政院的話,不一定能够發揮這樣的作用,所以故意將它提到總統府。因爲身在總統府,代表總統重視它;也因爲這樣的設計,它在未來更易獲得資源,並能够將之投注在新南向政策裏面。

超訊:新南向辦公室的負責人在新政府裏面是一個什麽層級呢?新南向辦公室的負責人是否會跟行政院有衝突呢?

新南向政策辦公室主任黃志芳
新南向政策辦公室主任黃志芳

陳:這我倒不覺得。主要是黃志芳主任曾經擔任過台灣的外交部長,在2008年之後他也曾經負責對東南亞地區拓展商務,接下來他會擔任民進黨的國際事務部主任。我講這個的意思是,黃志芳先生過去在政界的經歷、在黨內的資歷,以及跟業界、産業界和商界的關係都使得他完全有能力勝任這個工作。

超訊:您剛才講新南向政策會注重「雙向」,那麽台灣會向這些南向國家開放什麽呢?又會引進些什麽呢?

陳:具體的內容,我現在還沒有辦法回答。但我認爲跟東南亞國家之間,在貿易協定上的談判跟簽訂,都還有繼續加强的必要。現在除了新加坡,台灣跟東盟國家並沒有簽訂RTA(Regional Trade Agreement, 區域貿易協定)。RTA中包括服務貿易和貨幣貿易兩個部分,要推進這兩個部分的話,台灣的市場勢必要對這些國家開放。就如我剛剛所說,台灣不同的産業在面對東南亞國家時,因爲自身産業結構的滯後,有些開放是有利的,有些是不利的,不能一概而論。

超訊:從蔡英文在競選時提出「新南向政策」,到現在她上台以後開始具體實施,所面對的這些南向國家對她有什麽回應呢?

陳:東南亞現在的回應都不是官方回應。就我了解,東南亞國家當然都很希望跟台灣發展經貿關係,印度尤其。但又因爲這些國家跟台灣沒有建立正式的外交關係,再加上中國因素,所以,到目前爲止,他們都沒有非常公開地回應說要跟台灣發展經濟關係。這是可以理解的。但是,我覺得與其看官方的回應,不如實際去觀察未來幾個月,或者一兩年內,台灣跟這些國家的關係有沒有實質的進展。我覺得這個比較重要。

超訊:中國推「一帶一路」戰略時,推出了亞投行。那麽台灣推「新南向政策」有沒有類似的構想呢?

陳:台灣如果說要憑自己去做像亞投行這樣的金融機構,還有很大困難。台灣應該比較適合做一個參與者,而不是發起者。台灣本身也有參與多邊的國際經貿組織。到目前爲止,台灣也都還是亞洲開發銀行的會員。所以,如果能够給台灣足够的機會,台灣應該能够發揮相當大的作用。到目前爲止,我還沒有看到新政府有談到由台灣自己來發起像亞投行這樣概念的組織,或者參與亞投行。

超訊:台灣的學術界、企業界,他們對東南亞和印度是否足够理解?

陳:台灣學術界對東南亞和印度這兩塊一直都有專門研究。到目前為止,台灣對東南亞的研究,能量還是比較足够的,不管是研究的學者還是相關的研究單位。但是對印度跟南亞這一塊,研究的比較少。有一些研究的學者,但是研究機構跟學術機構是沒有的,很少。

超訊:目前來說,台灣跟印度的經濟來往規模大嗎?
陳:台灣現在跟印度的經貿來往其實不算特別大,一年大概50億美元,大概佔台灣對外貿易的7%。也就是說,印度這麽大的國家,在台灣對外貿易中所佔的金額比例非常低。

超訊:美國和日本對台灣的新南向政策會持什麽態度呢?

陳:美國和日本絕對不會反對的。反而,台灣需要積極地跟類似美國和日本的國家,說明新南向政策的目標、戰略和內容,也可以尋求跟這些國家共同合作的可能性。這個蠻重要的,台灣要主動一點。

超訊:您是研究印度的專家,您覺得印度從上至下,對台灣的認識是什麽樣的?

陳:印度一般的老百姓對台灣了解不多。主要是因爲,台灣跟印度地理位置相距比較遠。但是印度的政治精英,包括學者,對台灣了解是比較多的,包括兩岸關係、台灣在國際政治經濟上的地位等。所以在印度,對比老百姓跟政治精英,他們對台灣的了解是有一定差距的。他們比較看重台灣的經濟實力,希望跟台灣加强經貿關係;他們也看中台灣的科技能力,希望台灣能够跟印度多加合作。當然,部分人也會把台灣看成是制衡中國的角色。所以,印度對台灣有不同的想法,具體情況具體分析。

馬英九執政時大力推動兩岸政策
馬英九執政時大力推動兩岸政策

超訊:類似您這樣研究印度的專家,是否能參與或者影響台灣在新南向政策中的决定呢?

陳:台灣是一個比較民主和開放的社會,所有意見在台灣都很容易透過公開的媒體管道去傳達。你可以看到,在過去幾個禮拜中,包括我和其他幾位專門研究印度的學者,也曾公開地接受訪問。我們希望能够利用我們的知識,幫助政府實現目標。其實我也蠻支持黃志芳主任的。黃志芳主任現在主導新南向政策,他也很看重我。

超訊:那他們有跟您徵詢具體的跟印度交往的意見嗎?

陳:我不能講得太具體。

超訊:那麽您覺得蔡英文要推新南向政策,真正的挑戰會是什麽呢?

陳:真正的挑戰有幾個部分吧。第一個部分,是中國大陸對台灣的制約。中國大陸跟東南亞和印度等國家,一直都有很密切的關係,如果說它真的反對或圍堵台灣跟這些國家的合作,其實是做得到的。第二個,我覺得是台灣。以台灣的實力,要單獨地去扭轉經濟上的一些問題,其實是不容易的,台灣手上的籌碼並不多。所以台灣應該主動,把手上有限的資源投注在可能會有效果的領域和議題上面。如何精準地去做這樣的判斷或投資,這個是蠻重要的。■

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