兩岸抵制海牙仲裁 共同維護南海主權

文/李永峰 王點點

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台灣的太平島也被降格為「礁」

當蔡英文登上康定級「迪化艦」强硬表態維護南海利益、反對海牙「常設仲裁法院」對南海做出的仲裁時,北京外交系統的一些官員,大概可以鬆一口氣了。這場由菲律賓所挑起的仲裁案,在多方面否定了中國在南海的主權訴求,卻意外地激起了兩岸維護共同利益的聲音,失之東隅,收之桑榆。這既證實了北京一貫所聲稱的仲裁沒有公正性,又意外收獲了海峽對岸的間接支持。這對於舒緩國內民族主義壓力大有裨益,也爲未來中國在國際關係中淡化仲裁結果的影響留下了契機。

蔡英文登上軍艦表態維護南海利益
蔡英文登上軍艦表態維護南海利益

由於中國堅持「不參與、不承認、不接受、不執行」,這場仲裁案的結果對中國不利是必然的,但令人詫異的是,這場仲裁同樣對目前由「中華民國」所佔領的太平島也進行了降格,由「島」變成了「礁」。當前兩岸政府在南海的權益,基礎都來自於1947年中華民國政府所劃定的「十一段線」,也被稱之爲U形線。儘管兩岸並沒有在政治上進行統一,但無論北京、還是台北,共同繼承了1949年之前南京中華民國政府所留下的國家遺産。這遺産的核心就是擁有主權的領土,包括南海諸多島嶼。(在五十年代,中國因與北越關係密切,去掉與北越之間的兩段劃線,「十一段線」改成了「九段線」。)

南京中華民國政府的「十一段線」
南京中華民國政府的「十一段線」

南海仲裁對台北打擊超過北京

在南海數量衆多的島嶼以及礁石中,自然面積最大的就是太平島。1946年12月,便由當時中華民國海軍將領林遵所率領的太平艦和中興艦,從當時統治中南半島的法國殖民者手中奪回,該島的命名也來自軍艦「太平艦」。太平島上有自己的淡水,也有天然植被,它能够支持至少最低限度的人類居住。國際衆多學者認爲,依據《聯合國海洋公約》第121條規定,太平島可以主張兩百海里專屬經濟海域和大陸架。英國學者比爾·海頓認爲,「太平島將是對南海提出主權主張的任何國家最核心的一塊領土」,也就是說如果裁定太平島歸屬誰,那麽太平島周圍的南威島、中業島以及其他島礁的所有權,也要歸屬於對太平島擁有主權的那個國家。而目前這些島還分別分布在越南、菲律賓以及中國大陸手中。所以,其實也可以說,對南海諸島的爭奪,核心在於對太平島的爭奪。而這一切討論,都是基於承認太平島是「島嶼」,符合島嶼的最低要求。如果太平島非島嶼,那麽也就失去兩百海里專屬經濟海域和大陸架。

2016年7月12日,海牙「常設仲裁法院」裁定,中國對南海不享有基於「九段線」的「歷史性權力」,且南海群島無一能够産生延伸的專屬經濟區和大陸架,也就是說整個南海沒有島嶼,而只有岩礁、低潮高地。對此,台灣前總統馬英九以「太平島是礁不是島」來概括海牙的仲裁結論。從1946年以來,太平島一直在中華民國的控制之下,目前台北政府依然在太平島派駐有一百多人的部隊。否認太平島的「島嶼」資格,也就是否認台北政府對南海其他島嶼的權力主張。可以說,海牙仲裁,對台北的打擊,比北京更嚴重。爲此,蔡英文在7月13日登上「迪化艦」,表示:「南海仲裁的判斷,特別是對太平島的認定,已經嚴重損及我國對南海諸島以及相關海域的權利。這艘船,代表中華民國。各位身上的制服,就代表國民的託付。這次巡航的任務,就是要展現台灣人民捍衛國家利益的决心。」

南海仲裁結果出來之前,由於台灣民進黨親美日,且一向反大陸,中國大陸一部分學者擔憂,在仲裁對中國大陸不利情况下,蔡英文所主導的台灣政府,可能還會對大陸政府「補刀」,認可裁决。因爲中國大陸政府的領海主權主張來自於中華民國1947年的劃定,而當時的檔案目前依然保存在台北,一旦台北政府放棄十一段線,擁抱仲裁結果,會令中國大陸的主權主張更加容易受到非議。但顯然,儘管台灣目前在意識形態上靠近美國、日本、菲律賓,也是整個西方社會所認可的民主政府,但是在面對主權問題時,意識形態的盟友並不可靠。仲裁結果一出,包括民進黨內部,都認爲台灣被美國、日本出賣。這激起了台灣的民族主義訴求,與大陸對岸同調,兩岸共同爲追求領土完整的民族主義訴求而發聲。

台灣前陸軍副司令吳斯懷
台灣前陸軍副司令吳斯懷

台灣前陸軍副司令吳斯懷接受《超訊》專訪說:「我們覺得是被美國人拋棄了,而且是羞辱了我們國家。所以即便是民進黨內,也有很多人認爲,我們必須要捍衛台灣的國權,主權和國格。美國不是海洋公約的簽署國,在尼加拉瓜問題上,也曾拒絕履行仲裁法庭判決。他現在要求中國接受,你又不是簽署國,要求中國接受?!而且問我們台灣是不是也要接受這個結果,這個結果就是太平島由島變成礁!所以我們希望蔡政府她不但要登艦,也要登島。到太平島上去,還希望她帶著國際媒體去,讓這些太平島上的事實,給仲裁庭的這幾個法官好好地打一下臉。這樣子才是台灣政府應該有的作爲。」

在歷史上,面對日本入侵、國土淪喪,國共兩黨曾放下意識形態的分歧而一致對外。現在,面對南海領土的喪失,兩岸是否可以共同携手?這對於蔡英文上台以來兩岸關係日漸緊張,或許是新的突破機會。吳斯懷對《超訊》表示,「台灣目前的新政府一直不願意承認『九二共識』,如果利用這個機會,我們拋開政治、意識形態,針對南海的權益,我們兩岸來共同發聲,來維護中華民族固有領土。這就是能有效化解『九二共識』不同調,這個轉折點,至少對中華民族的固有領土是維護的。我們也不是不怕被中國大陸統戰,我們維護自己國家主權國格,可以大聲地說。畢竟我們現在是中華民國嘛。並不是回應中國大陸的台海主張,這是我們台灣自己的維權工作。這一點的蔡政府的格局不够,她的國安團隊,前面看美國,後面看日本,自己毫無主張,讓我們本國人民,甚至一些綠營的民衆都看不下去了。你不可以退讓到這種程度。並且還把中國大陸當傻瓜一樣,認爲人家不了解你在做什麽。那這個事情是美國主導的國際社會對不起台灣,不是我們沒有道義。所以我覺得不必太害怕美國的看法。我們應該大聲喧嚷地告訴世界,太平島它是島,它不是礁。至於十一段線,或者大陸說的九段線,那麽大家可以再做工作,我們從歷史角度來談,從國際法的角度談,這個是可以談論的。而不是仲裁庭說無效,我們就必須接受。仲裁庭沒有這種强制執行的效力。這是國際法規定的事實。」

菲律賓借仲裁改寫南海規則

其實,海牙仲裁所帶來的挑戰,無論是對台北還是北京,所産生的影響是深遠的,不止降格「太平島」、不認可「九段線」這些。過去針對南海海域,有六個權力主體提出以「歷史性權力」要求獲得南海島嶼和岩礁的主權,這包括菲律賓、越南、馬來西亞、印尼、台灣與中國大陸,他們所提的根據都是基於傳統國際法規範,包括佔領、割讓、時效取得和土地增長等理由。儘管菲律賓反對中國兩岸所提的「九段線」,其實菲律賓自己的訴求也是基於自己的歷史性證據。比爾·海頓認爲,按照舊有國際法規範,作爲南海主島的太平島在誰手裏,誰就有可能成爲最後的贏家。在仲裁前,衆多國際法專家預測,在太平島問題上,挑起仲裁的菲律賓可能敗訴。但是,海牙仲裁,依據《聯合國海洋公約》,用最嚴苛的方式重新定義了島嶼,這等於改寫了南海的國際法規則。新的規則以《聯合國海洋公約》爲基準,該公約的成立,本身就是爲了制衡和修正舊有國際法規則中沿岸國家的過大權力。

海牙「常設仲裁法院」
海牙「常設仲裁法院」

中國一直以「不接受、不執行」來對待南海仲裁案,但中國其實早在1996年就簽署了《聯合國海洋公約》。在《聯合國海洋公約》中,除非針對群島國家,否則根本不提歷史權力,而中國不是群島國家。中國一旦加入《聯合國海洋公約》,也等於放棄了舊有「九段線」中的大部分權力。美國西東大學(Seton Hall University)和平與衝突研究中心主任汪錚,在FT中文網撰文說:「因為意識形態的原因和缺乏對自己國家利益的認識,中國最終在一個與自己的主權主張有明顯矛盾的條約上簽了字,這是國際條約史上的一大奇聞。事實上,『九段線』與《聯合國海洋法公約》的矛盾就是這些年來南海爭端的根本癥結所在。」不過,處理南海問題,《聯合國海洋公約》並不是唯一標準。現在,面對中國早在20年前就已認可的規則,如何「不接受、不執行」?有學者提議,中國應該退出《聯合國海洋公約》。改革開放以來,中國一直在努力融入國際社會,一旦輕易退出,很可能會引發中國不遵守「國際遊戲規則」的指責。

過去幾年以來,中國在南海的主要戰略是吹填造島,將所佔島嶼軍事化。典型的就是永暑礁、渚碧礁、美濟礁「鐵三角」。「鐵三角」目前的實際面積都已超過了太平島。中國也在華陽礁、南熏礁、西南礁、赤光礁、西門礁構築了公事。仲裁案之後,「鐵三角」並不符合島嶼定義,不再具有用於聲索主權或領海的資格。且渚碧礁與美濟礁屬「低潮高地」,任何國家均不得主張其爲本國領土或領海的一部分。學者林垚撰文指出,菲律賓此舉,等於是釜底抽薪。未來,中國吹填造再大的島,在法理上,對於中國在南海聲索主權,恐怕也並不能提供太大幫助。而南海這些島礁的軍事價值,由於補給線過長,無法做縱深防禦,相對來說也有限。佔領中南半島的法國殖民者,在1940年代評估了南海諸島的軍事價值之後,認爲大多都無險可守,所以主動放棄。

海南熱帶海洋學院教授畢研韜接受《超訊》專訪時表示,「這次仲裁,中國等於失去了道義上的制高點,是重大的外交失敗」,「不知道北京內部有沒有反省」。北京時事評論員蔣兆勇對《超訊》表示,「中國對海洋法的研究比較落後,過去主要集中在大陸架問題的研究。中國一直呼籲用單對單的辦法解决南海爭端,但這樣國際化的地方,沒辦法單對單。」畢研韜預測,在美國「亞太再平衡」戰略的背景下,仲裁案之後,美國很可能會在南海發起一個小型同盟,共同對抗中國。這是美國代理人戰爭的2.0版本。

自從2013年1月份,菲律賓提起針對中國的訴訟案以來,中國內部的重視程度並不够。有學者認爲,這或許由於2013年初,18大換届剛剛結束,中國領導人當時聚焦於其他的內部改革問題,並沒有把太大精力放在南海小國菲律賓身上。而中國在仲裁案上的失敗,其實也有其長久的原因。蔣兆勇表示,中國雖然一直以「九段線」聲索南海主權,但卻始終沒有給出「九段線」的具體經緯度,也沒有主動說明「九段線」的性質,這是內水還是領海?所以,導致仲裁法院可以輕易就否認了「九段線」的法律效力。

當然,南海局面也不會因爲仲裁結果而在短時間內發生巨變。畢竟,在國際政治領域,因爲缺少更高的仲裁執行者,叢林法則依然盛行。在中國崛起,軍事力量大幅擴大的基礎之下,目前菲律賓所代表的挑戰者,並沒有能力依據南海仲裁的結果來制裁中國。中國以「不接受、不執行」來回應海牙的仲裁。美國在歷史上,同樣也多次視國際仲裁如廢紙。中國作爲一個大國,不可能因一紙仲裁就改變初衷。但是,仲裁結果可能會爲美國以及其他强權介入南海創造了理由。如果完全按照《聯合國海洋公約》執行,南海大部分地區要變成公海,對南海的開採也要以公海視之。印度、日本等國,早已虎視眈眈盯著南海,仲裁結果出來之後,他們很可能會加快脚步插足南海。

2015年公布的《國家安全法》,將南海納入中國的核心利益範圍,南海也是「一帶一路」戰略的海上起點。南海對於中國來說,主權不容挑戰,但如果大量精力被消耗在南海,也會影響中國的崛起之路。中國律師蔣永明說:「大國崛起,依靠的是話語權,依靠的是佔據道義制高點。我們要認真思考一個問題,我們已經成爲世界第二大經濟體了,爲什麽只能交一些酒肉朋友,而沒有一個真正意義上的盟友呢?而美國爲什麽能够拉幫結夥,而且步步爲營、招招得手?」新加坡國立大學法學院副教授王江雨說:「南海問題現在可以說是中國當前在外交上面臨的最大挑戰。」美國借菲律賓之手,重塑南海規則,是在「下一盤大棋」。中國的應對,很可能會在全域戰略上造成影響。

中國堅決維護南海主權
中國堅決維護南海主權

兩岸應聯手 應對主權危機

其實,主權問題不止影響外交,對內政的影響可能更爲深遠。1919年,巴黎和會上,北洋政府準備就「山東問題」簽署合約,將德國在山東的權益轉讓給日本。這激起了中國人的憤怒,爆發了五四運動,也間接催生了中國共産黨的誕生。南海仲裁之後,此前一度緊張的戰爭氛圍並沒有延續,反而很快煙消雲散,面對新局面,中國如何維護南海利益?這成了國內衆多關心國家主權的公民所關心的話題。接連爆發反對仲裁的示威遊行,7月18日以來,多地出現抵制美貨、抵制菲律賓産品、到肯德基等美資企業門前示威的活動,這都是在向政府施壓,要求對南海問題作出更强硬回應。

比爾·海頓說:「從小學到政治局,九段線已成爲神聖的宗教。這個神話根源在於中國從帝制過渡到共和國的複雜歷程,很難被澄清」。北京政府一旦放棄對南海主權的聲索,也會被視爲軟弱甚至賣國。同樣,台北的政府也有這樣的壓力。吳斯懷說,「現在台灣的漁民都自己組成船隊,準備到太平島。那麼這是一個全國性的問題,但民進黨執政的新政府,抱著美國的大腿,靠著日本人,跟中國大陸保持距離,是一個非常嚴重的國家戰略的偏失,會造成很嚴重的影響。」

歷史的教訓是慘烈的。面對新的針對主權的挑戰,兩岸應該携手應對。這既可以平穩內部的民族主義壓力,又可告慰先人,還可贏得國際角力中的先機。如何携手?這考驗北京與台北政府的智慧。而兩岸過去也不乏合作的事例,吳斯懷說:「我們剛剛退守到台灣的時候,在南海幾個小島上,有過兩岸之間基於人道,在海難這一類事件上,有過一些合作,就是緊急避難,相互支援的行動。這些是歷史的事實,資料上是可以查證得到的。其實兩岸之間有很多可以合作的空間,譬如說海上救援、人道救援、船難事件,或者聯合反恐、反海盜行爲。這些都不涉及政治,這是全世界不同類型的國家的普世價值。其實我們的海岸巡防署跟中國大陸的武警在海上曾經有若干的協調合作的實際經驗,所以這也很多年了。」

兩岸聯手,頭號阻力就是美國。吳斯懷說:「美國人最怕的是台灣跟大陸聯手對南海問題說話。可是美國人忽略了,你把台灣這個太平島變成礁,你毫無深遠的意識。只要我們接受事實,沒有一個國家能够接受這個。雖然強權是國際社會的實力原則,有必然的因素。但這樣子欺負人,台灣的民衆必然也會激起一種抵抗心態。就是美國這些人,誤解了台灣民眾,以為靠他們可以獲得保護,這是一個錯誤的認知。連美國的《時代》雜誌都批評美國政府,你自己沒加入,你要制約人;你因爲不願意遵照海洋公約所以沒加入,那你現在要別人加入,而且叫別人服從這個裁决,這個兩套標準,國際社會沒有辦法接受。所以他以美國的國家利益爲出發點,來面對中國大陸,可是台灣的國家利益在哪裏?你就犧牲了台灣這個盟友的國家利益,來應對你自己的國家利益,要確保南海的話語權。這是一個很糟糕的強權欺負弱勢族群的行為。」

上世紀三十年代,日本的鐵蹄侵犯中國,堪稱死敵的國共兩黨尚且可以放下成見,一致對外。今天,共同繼承中華民族歷史遺產的海峽兩岸,難道沒有智慧共同維護南海主權嗎?■

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