日本作為一個自然災害頻發的國家,其領先世界的防災減災能力大多通過災害學到。日本的經驗告訴我們,只有不斷堵上受災時暴露的制度漏洞,才能在未來降低受災程度。

日本被稱為自然災害「博物館」,地震、火山、海嘯、颱風、山洪、泥石流等各種種類的自然災害應有盡有,當然日本在防災減災方面積累的經驗也居世界先進水準,發生同等自然災害,在日本造成的損失可能比其他地方更小一些。

經驗背後的天災頻發

但這種「更小」是用災害的經歷換來的。在人類和大自然相處時,大自然總是主動的一方,而人類則只能被動地不斷調整自己的姿態以適應大自然的任性。

比如說大家都知道日本在應對地震方面的經驗是世界一流,但在1995年1月發生在日本近畿地區里氏7.3級的地震仍造成了六千多人的死亡,損失這麼慘重的原因是1923年關東大地震之後已經70多年沒有過地震襲擊大城市,而70年科技和社會的發展已經使得大城市變得面目全非,而防災減災的措施並沒有跟上城市的改變。阪神大地震時因為煤氣管道被破壞,造成煤氣洩漏,然而沒有把握這個情況的電力公司因為已經停電而試圖強行二次送電,打出的電火花引燃了洩漏的煤氣而造成了火災,光這種次生火災就奪去了不少寶貴的生命。

實際上在1993年7月北海道的奧尻島地震時就已經發生了這樣的火災,但是因為那次地震的受災規模不大而沒有引起人們的警覺,一直到阪神大地震之後人們才對電火花會引發洩漏煤氣火災注意起來,電力公司才制定了「地震後在沒有得到煤氣公司認可之前不准進行強行二次送電的規定」,以後就不再出現這種次生火災了。

9月4日,21號颱風直擊神戶帶來的災害也是這樣。

本來神戶人的口頭禪就是「神戶好,神戶冬天不冷夏天不熱,沒有颱風沒有地震」,被阪神大地震打臉之後也只是改為「神戶好,神戶冬天不冷夏天不熱,沒有颱風,地震已經過去了」,用自嘲的方式來說明地震的週期性,但還是沒有想到颱風也會襲擊面前受四國島和淡路島雙重保護的神戶。

颱風在登陸之後威力急速下降,所以在四國島和淡路島保護下的神戶幾乎感受不到颱風帶來的恐懼,但這次的21號颱風繞過了兩個島,從大阪灣轉著彎進來在神戶登陸,順便還橫掃了關西機場,第一期人工島以及一號跑道發生大面積積水而造成飛機無法起降,機場被迫關閉。直到六天之後的10日,飛機可以起降,但整個機場的功能到現在尚未恢復,21號颱風也就成為了近年來造成最大損失的颱風。

島國巧尋新法填補漏洞

日本本來就人多地少,適合修建大型飛機場的平地更少,而且在徵地問題上遇到的問題就更多。東京為了解決羽田機場運力不足的問題而修建的成田機場因為當地民眾的反對而到現在都無法達成設計能力,所以從成田機場的挫折之後日本都傾向於向大海要空間,採取填海造田的方法來解決問題。

1975年建成的長崎機場是世界上第一個在大海裏填出來的機場,而1994年建成的大阪關西國際機場就完全是在大阪灣裏的人工島上,之後日本在新建機場時都傾向於採取填海的方式。比如2005年建成的名古屋中部國際機場、2006年的神戶機場和北九州機場都採取了填海的方式,現在正在構思中的沖繩那霸機場擴建方案也準備採用填海的方案。

因為填海不牽涉到土地產權以及噪音問題,人們在填海修造機場時考慮的問題主要是強度、耐久度以及會不會破壞魚類資源的環保問題,從來沒有想到聯絡橋也會出問題。

關西機場功能無法恢復的原因是有一艘為機場運送燃油的油輪被颱風颳走,撞上了機場和陸地的聯絡橋,破壞了機場到陸地的交通。如果沒有這起事故,只是因為進水而關閉的機場應該在颱風過境之後很快就能重新開放,但現在沒有人知道何時才能完全恢復。

系統的複雜性因為其構成元素的增多而增加,發生故障的概率也隨之增加,聯絡橋當然有發生故障的可能性,但是聯絡橋下並非水上通道,只要工程品質可靠就應該沒有問題,沒有人會考慮到船隻撞上去這種人為事故發生的可能性。

本來日本有船隻停泊地要遠離橋樑3海里(大約5.55公里)的規定,但不是法律,船長沒有必須遵守的義務。這位油輪船長輕率地做出了「不會有問題」的判斷,本來在這一帶海域就經常發生「走錨」事故,投放下去的錨無法鎖住船隻,船會帶著錨漂移,更不要說在強颱風的時候了。

關西機場是日本僅次於成田機場的第二繁忙的機場,航線連接著25個國家的84個城市,2017年中關西機場的客流量達2880萬,其中外國旅客1500萬人,現在這個每天接待78000人的機場關閉,不但對關西地區的經濟,而且對日本經濟都有很大的負面影響。

日本要在2020年舉行東京奧運會,有屆時接待4000萬外國遊客的野心勃勃的計劃,「旅遊立國」也是安倍晉三經濟政策的重要一環,在人口老齡化造成國內市場萎縮、製造業人手不足的情況下,發展旅遊業能夠對經濟產生重大貢獻。

但是這次關西機場發生的天災加人禍告訴了人們島國日本的脆弱性。日本的脆弱不僅因為日本是一個比英國更加遠離大陸的島國,發展旅遊就只能依靠空運,而空運比陸運更加依靠於自然環境,日本又正好是一個自然災害的「博物館」,地震、海嘯、颱風、山洪、泥石流一個不少,因此對於日本來說,發展旅遊產業除了其他的軟體和硬體條件之外,還取決於老天爺的脾氣好壞。

這段時間以來日本傳媒一直有一個用來描寫自然災害的關鍵字「未曾有」, 也就是「史無前例」意思,可能是人類的一部分活動違反了自然界的法則而要受到自然界的懲罰,對於這些自然界的新的懲罰方式,人們也只能謙虛地接受教訓,堵上在受災時暴露出來的制度上的漏洞以使得以後能減輕受災程度。

以後可能再也不會出現撞橋的油輪了,但還會出現什麼情況尚不可知。■

(Visited 20 times, 8 visits today)