鄭海麟:「台灣地位未定論」是個偽命題

文/ 鄭海麟

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文/鄭海麟(香港亞太研究中心主任、研究員)
今年9月26日,台灣前總統馬英九以教授身份在東吳大學講《台灣的國際法地位—392年大事記(1624-2016)》,聽衆踴躍,更因中華民國是否正統的問題,與一名姓彭的來自中國大陸的學生展開激辯。筆者認爲馬教授的論述基本上是符合歷史事實和國際法的,但馬教授對歷史上涉及到台灣的法律地位的許多問題不是採取輕描淡寫便是有意回避,給人予政治考量高於學術堅持的感覺。特別是針對「台灣地位未定論」所堅持的「日本在戰後所訂條約中只是提到『放棄』台灣,並未明言『歸還』中國」的論點,馬教授也沒有從國際法的角度作出解釋和回應。針對這一關乎台灣的國際法地位的重大問題,筆者認爲有必要援引相關國際法作出有力的駁斥,並以此就教於馬英九教授。

1. 關於台灣的法律地位問題

關於台灣的法律地位也即是主權歸屬問題,本來在1943年12月1日公布的《開羅宣言》中已明言將之歸還中國。然而,自從二戰結束以後,却不斷有人提出爭議。據近年出版的《現代國際法參考文件》(丘宏達編輯、陳純一助編)披露,早在開羅會議期間,出席會議的中、英代表曾就台澎等地歸還中國問題發生過爭拗。是次會議於1943年12月26日下午三時半舉行。當時,英國代表主張將公報(即《開羅宣言》——鄭注)中之台澎等地歸還中國的字樣,改爲「當然由日本放棄」,經中國代表反對才維持原案。開羅會議期間中、英雙方代表就台灣返還中國問題的討論,內中提到英國外交部次長賈德幹有關滿洲、台灣「必須由日本放棄」,而不必明言歸還中國之議論,實爲日後主張「台灣地位未定論」之濫觴。這也是爲什麽馬英九教授要著重闡明《台灣的國際法地位》和筆者要對馬先生的論述作出補充說明的緣由。

馬英九講課

筆者認爲有必要從客觀性與學術性的角度,秉持價值中立的立場,從中、日的近代史及相關條約入手,對台灣的法律地位問題作進一步的剖析,力求取得公正的客觀評判。本文爲純歷史和法理的研究,故無預設政治立場問題。

2.《馬關條約》對台灣的處置

台灣及其周邊島嶼和澎湖列島原爲中國領土。1894年,日本因急欲佔據朝鮮,與朝鮮的宗主國中國爆發武裝衝突(史稱「甲午戰爭」),中國戰敗。1895年4月17日,中日雙方在日本馬關簽訂議和條約(即《馬關條約》),根據條約規定,中國將台灣全島及所有附屬各島嶼的主權和治權(即領土主權和地方管轄權)永遠讓與日本。由於《馬關條約》是中日之間處理戰爭結果的條約,屬於國際法上的「處分條約」性質。當日本於1895年6月佔據台灣實現中日之間的主權轉移後,《馬關條約》即因履行而失效,自此台灣即屬日本領土。中國如欲取回台灣,必須與日本再次簽訂「處分條約」。

國際法上的條約可分爲兩種:立法條約與處分條約。所謂立法條約是指爲締約國長期樹立行爲規範的條約。此種條約在本質上都有一段較長的生效期間。處分條約目的在於解决或處理特定的事件或問題。因此,處分條約在性質上一經履行即無存在價值而喪失效力。通常,立法條約往往由締約國經雙方協商而訂立,多屬平等條約;處分條約則不同,締約國的某一方常常是在不自願甚至被迫的情况下簽約,對於不自願或被迫簽約的一方來說,處分條約通常都被視爲不平等條約。
日本通過《馬關條約》這一處分條約取得台灣的領土主權,該條約雖於1895年6月以後失效,但日本取得對台灣的領土主權這點,並不因《馬關條約》的失效而受影響。

3.《開羅宣言》與《波茨坦公告》的法律效力

《開羅宣言》與《波茨坦公告》非正式的對日條約,但它規定了日本必須承擔的義務(即日本必須把東北、台灣、澎湖歸還中國及給予朝鮮獨立等),其法律意圖非常明確,因此,筆者給《宣言》和《公告》下的定義是:一個具有「造法」(Law-making)性質的國際協議。所以《宣言》與《公告》的法律效力是不容置疑的,否則它便不會爲戰後各類對日和約所遵循。

《開羅宣言》與《波茨坦公告》對日本産生的法律效力在1945年9月2日簽字的《日本投降書》中即獲得落實,該《降書》的第六條寫道:「余等爲天皇、日本國政府及其後繼者承允忠實履行波茨坦宣言之條款」。(《國際條約集『1945年—1947』》,第112—114頁;或見《現代國際法參考文件》,第930頁。)同年10月25日,中華民國政府代表中國正式收復台灣,對台灣、澎湖列島行使主權。代表中國政府接受日本國政府投降的陳誠將軍當即宣布:「從今日起,台灣及澎湖列島已正式重入中國版圖。所有一切土地、人民、政事皆已置於中華民國國民政府主權之下。」

中華民國國民政府恢復對台灣、澎湖列島行使主權,是《開羅宣言》和《波茨坦公告》在國際法上産生法律效力的結果,並且通過《日本投降文書》作出的承諾獲得落實而産生對日本的拘束力,從此,日本再也不能在台灣、澎湖列島行使主權。台、澎的主權事實上已回歸中國,至於日本向中國交割主權的法律手續,當然必須通過雙方簽訂一項處分條約來完成。這項處分條約即是1952年的《中日雙邊和約》。

4.《中日雙邊和約》對台灣及南海諸島的處置

由中華民國台北政府代表中國與日本國政府於1952年4月28日簽署的《中日雙邊和約》,無疑是一項與《馬關條約》相對應的對台灣、澎湖列島的處分條約。該條約性質完全是與《舊金山和約》一脉相承的,尤其是關於台灣領土主權的處置,其行文大致與《舊金山和約》相同,即有「日本放棄」的文字,沒有「歸還中國」的明文,但這並不影響台灣、澎湖列島以及南沙群島及西沙群島的領土主權由日本歸還給中國的歷史事實和法律地位,關於這點,也是有國際法依據的。例如,《奧本海國際法》第一卷第二分册第五章〈國家領土〉注303有謂:

「不應認爲,在條約或其他國際協定中對領土的處分,都一定採取割讓的形式……條約關於領土的規定可以不是割讓,而採取放棄主張,並承認另一國主權的形式。」

由此足證,日本對台灣、澎湖列島及西沙群島、南沙群島採取「放棄」主張,實際上即是承認該群島主權歸屬中國的一種形式。這也是爲什麽戰後日本出版的權威性地圖都將台灣、澎湖列島、西沙群島、南沙群島標明歸屬中國的原因。換言之,通過《中日雙邊和約》,日本已從國際法定義上將台灣歸還中國。從此之後,日本對台灣已沒有任何法律的關係。中國對台灣的領土主權獲得事實和法理上的完全確定。又由於《中日雙邊和約》與《馬關條約》同屬處分條約性質,《和約》一經履行即告失效,但《和約》産生的結果則繼續存在,即台灣作爲中國領土的法律地位不變;因此,並不存在「台灣地位未定」問題。

5. 從「繼承」的國際法看台灣主權問題

對於台灣的法律地位或曰台灣的主權歸屬,筆者認爲必須從《馬關條約》簽訂至二戰後的歷史事實及一系列條約文獻的法理去作評判,而不能光憑《舊金山和約》便下斷語,得出「台灣地位未定」的結論。須知,《舊金山和約》並非專門針對中、日尤其是台灣問題,其內容取向和側重不辯自明。况且又無中國政府參加,該條約對處理中、日之間的「台灣主權歸屬」問題無直接的法律效力,不然便不會有《中日雙邊和約》的産生。從國際法的角度來看,針對台灣法律地位問題的處置,《中日雙邊和約》的法律效力遠遠高於《舊金山和約》。

自從1952年《中日雙邊和約》(日方稱《日華條約》)生效後,台灣在法律上已經成爲中國的領土,同時也爲日本政府所承認。這點亦可從日本法院的判决獲得確認。誠如1956年12月24日賴進榮一案中所示:「在日本與中華民國關係上,有關台灣及澎湖諸島之歸屬已屬確定……至少可以確定昭和27年(1952)8月5日日華條約生效以後,依該條約,台灣及澎湖諸島歸屬於中國。」(轉引自丘宏達:《一個中國的原則與台灣的法律地位》)。顯然,台灣在法律上已經成爲中國的領土這一事實,是日本法院當年根據國際法和國內法作出的判决。

至於1972年中華人民共和國與日本國在北京發表的《中日聯合聲明》提到:「中華人民共和國政府重申:台灣是中華人民共和國領土不可分割的一部份。日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場,並堅持遵循波茨坦公告第八條的立場」這條,其中最值得重視的並不是日本國政府對中華人民共和國重申擁有台灣領土主權表示「充分理解」的文字,而是該政府「堅持遵循波茨坦公告第八條的立場」,因爲波茨坦公告第八條明文規定:《開羅宣言》之條件必將實施,也即是「使日本竊自中國領土如東北、台灣、澎湖等歸還中國。」因此台灣的領土主權無疑屬於中國,其法律地位是明確的。至於這個中國是否屬中華人民共和國代表的中國?抑或屬中華民國代表的中國?則是另外一個問題。

其中又涉及到中華人民共和國對中華民國的「政府繼承」問題。按照傳統國際法的觀點,所謂「政府繼承」,是指由革命或政變而引起的政權更迭,舊政權的權利和義務爲新政權所取代。這種情况適合當年共産黨北平政權對國民黨南京政權的「繼承」。中華人民共和國政府堅稱擁有對台灣的領土主權,就是從國際法中「政府繼承」的原則引伸出來的。其邏輯推論即是:《開羅宣言》和《波茨坦公告》規定日本必須將台灣歸還中國,1945年國民政府代表中國接受日本的投降並收復台灣。1949年中華人民共和國實現對中華民國的「政府繼承」,1971年又在聯合國取代中華民國坐鎮「中國」席位,並且獲得國際社會的普遍承認,自然也就「繼承」了台灣、澎湖及南海諸島的主權。

6. 餘論

台灣及釣魚島問題、南海島嶼爭議等問題,嚴格說來都是二戰後遺留的歷史問題。根據1943年的《開羅宣言》和1945年的《波茨坦公告》,這些島嶼都應歸還給中國。戰後這些問題爲何一直得不到合理的解决?這又與美國在戰後奉行「扶日阻共」的亞洲政策有關。

如果將這些問題提交國際法庭,從以往國際法庭判案的慣例來看,最受法官看重的是條約和關鍵日期這兩點。因爲只有條約才有法律效力。與此同時,簽訂條約及條約生效的日期(即法律上的關鍵日期)也至關重要,否則便不能將問題講清楚。

毫無疑問,《中日雙邊和約》是與《馬關條約》相對應的一部「契約條約」,根據《中日雙邊和約》,日本已將依據《馬關條約》取得的台灣及其所有附屬島嶼(包括釣魚島)及澎湖列島歸還中國;同時又將第一次世界大戰以來用武力侵佔的西沙群島、南沙群島一併歸還中國,這是有條約依據的。在1952年4月28日《舊金山和約》生效、以及《中日雙邊和約》簽訂這一關鍵日期之前,日本在國際法上還可聲明擁有這些島嶼的權益,但在這一關鍵日期之後,這些島嶼的主權和一切權益無疑歸屬中國。

至於越南、菲律賓等一些國家在這一關鍵日期之後,只是用武力佔領了一些島嶼,但是根本沒有法理依據的,當然也是沒有主權的。擁有主權的只有中國。因此,南海問題的關鍵時間點也是在1952年4月28日,即日本與台灣的中華民國政府簽定了解决領土爭端的雙邊條約這一天。

不過,1971年以後,中華人民共和國繼承了中華民國在聯合國的席位,所以也就繼承了台灣、澎湖列島和西沙群島、南沙群島等島嶼的主權。■

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