抗擊霧霾 中國律師起訴政府

文 | 楊晶貽 李永峰

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中國霧霾問題嚴重,但霧霾形成機制以及誰該負責,卻是一筆糊塗賬;最近京津冀三地五名律師站出來,起訴北京、天津、河北三地政府霧霾治理不力,推動法律介入解决霧霾問題。

 

中國霧霾問題嚴重

最近兩個多月,大半個中國淪陷進了霧霾區,幾億人民出行、生活受到嚴重影響。霧霾之禍,緩慢地吞噬著中國人的健康。千年古都、中國形象、集聚了龐大政治、經濟、文化精英的北京城,也是霧霾的重區。很多人擔心,中國北方還適宜國人生活嗎?霧霾問題如此嚴重,但霧霾的形成機制,以及誰該爲霧霾負責,在中國卻還是一筆糊塗賬,說不清道不明。

在最近華北一場大霧霾中,京津冀三地五名律師站了出來,分別於2016年12月19日及20日,起訴北京、天津、河北三地政府霧霾治理不力,要求確認三地政府不正確履行防治轄區內大氣污染職責違法,責令其在合理期間治理轄區空氣狀態到平均良好狀態,並提出國家賠償要求。五位律師的行動,在推動法律介入霧霾這一社會問題的解决。但法律訴訟在中國能起多大作用,還是值得懷疑。

 

2015年中國已開始實施新環保法

面對霧霾愈演愈烈的狀况,中國政府也並非毫無作爲,2015年1月起,中國開始實施新環保法。但是這部「史上最强環保法」實施近兩年以來,霧霾狀况未有明顯改觀。五名原告之一,北京律師程海的律師狀中提到,2010年-2015年北京霧霾天數分別爲55、62、124、193、179天,日益嚴重。進入16年11月份以來,污染天數和PM2.5濃度均有增加,並因12月份霧霾現象嚴重,政府部門兩次啓動空氣重污染的紅色預警。

基於上述事實,五名律師認爲三地政府雖有單雙號限行,部分工業企業停産限産等治理行動,但治標不治本,效果不明顯。並根據中華人民共和國大氣污染防治法的相關規定,起訴三被告未依法正確履行防止和治理霧霾的法定職責。

根據本刊最新消息,12月30日兩位原告北京律師程海、余文生被北京市第四中級法院告知本案不歸其管轄,訴求不是法院受理範圍。經調整訴求及訴訟對象,2017年1月19日余文生向北京市第二中級法院起訴北京市政府霧霾責任。

五位律師的起訴引起了社會廣泛關注,他們因空氣污染狀告政府的行爲在國內並非首例。

2016年7月,「全國首起霧霾案件」在山東省德州市宣判,原告係環保部主管的環保組織中華環保聯合會,對被告德州晶華集團振華有限公司大氣因環境污染責任糾紛提起公益訴訟。法庭公開作出一審宣判,判决被告振華公司賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元,用於德州市大氣環境質量修復,並在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉,駁回原告其他訴訟請求。

這是新環保法實施後全國首起針對大氣污染行爲的環境公益訴訟案件,原告中華環保聯合會作爲環保NGO組織是由國務院批准,環保部主管,承擔中國政府及其有關組織委托的工作,而被告德州晶華集團振華有限公司爲改制的民營有限責任公司,因而首起有結果的霧霾公益訴訟案件總體說來算是「官告民」。

另外距目前較近的一例是空氣環保組織志願者起訴政府。2016年11月,「90後」小夥孫洪彬出差河南鄭州,因當地霧霾嚴重,將鄭州市政府告上法庭,索賠購買口罩相關費用32元人民幣。對於此案,河南省新鄉市中級人民法院駁回上訴,並於一月後作出裁定書,理由是其起訴前並未向鄭州市政府提出過賠償申請。

孫洪彬案件並不是個人起訴政府的第一例,兩年前,石家莊市市民李貴欣也曾因霧霾嚴重對當地環保局提起行政訴訟,請求被告依法履行治理大氣污染的職責,並承擔其經濟損失一萬元。兩次遭拒後,他的訴狀最終被裕華區人民法院留下,但因各種原因李貴欣於一周後撤訴。

目前在國內因霧霾引起的公民公益訴訟還沒有成功的先例,其中大部分僅作爲新聞報導,能够引起媒體和當下部分人的關注,但結果往往不了了之。對此國內首家環境專業律師事務所馬倍戰律師對《超訊》說:「起訴有一定作用,但也無法解决霧霾形成的根本原因。」他提到的根本原因之一,就是政府的環境行政管理沒有抓住要害,存在總量控制、環保審批等政策性的問題。他認爲公民的起訴基本不會改變國內當下的環保政策,主要靠管理者自己調整。

國內首家環境專業律師事務所律師馬倍戰

美國公民訴訟制度相對完善成熟

與國內零星的公民環境訴訟案件相比,美國的公民公益訴訟早已常態化,公民訴訟制度也相對完善和成熟。這一制度的建立始於上世紀70年代,隨著經濟的快速發展,世界各地不斷出現公害事件,其中包括著名的洛杉磯光化學烟霧事件和多拉諾烟霧事件,這兩起公害事件直接推動了美國《清潔空氣法》的建立。

在公衆大規模的遊行示威等抗議活動的壓力下,1970年修正的《清潔空氣法》出台,其中規定,「任何公民都可以以直接或間接受影響者的名義,甚至以保護公衆利益的名義,對包括公司和個人在內的民事主體提出訴訟,任何公民都可以對污染源不遵守排放標準和聯邦環保局不履行職責的行爲向法院提起訴訟。」在這之後美國制定的多部聯邦環境法律都包含了公民訴訟條款,均以《清潔空氣法》中的環境公民訴訟條款爲模板。

PM2.5的指標納入空氣質量標準起源於美國,從PM10精確到PM2.5的過程體現了公衆參與在環境保護進程中的作用。

PM2.5是監測霧霾的重要指標,它是空氣中直徑小於 2.5 微米的顆粒,約頭髮直徑的1/28,鼻孔或喉嚨不能阻隔,更容易連同吸附其上的有毒物質進入呼吸道,積聚在氣管及肺部,危害身體健康。

1970年修正的《清潔空氣法》中規定,美國環保總署每五年應回顧一次空氣污染標準並進行修訂。1994年美國肺臟協會起訴未按照此規定執行的美國環保總署並很快勝訴。

這次起訴與一年前將微小粒子與癌症聯繫在一起的《空氣污染和六城市致死率》的發布不無關係。這一文章首次將PM2.5和城市非正常死亡之間的關係進行了論證。隨後,美國癌症協會發表研究進一步證實PM2.5與致病性的關係,成爲PM2.5立法的科學依據。在各方壓力下,美國環保總署根據《清潔空氣法》的要求,正式起草將其納入《國家空氣質量標準》。

在PM2.5標準出台和落實的過程中,因爲經濟利益,環保總署又被工業和運輸業組織告上法庭。經過不斷的起訴和上訴,2012年PM2.5的標準在各州得以落實。此後,美國環保總署仍然不斷因未及時更新環境監測標準以及修改控制污染的方案站在被告席上。可以說,美國環境總署在各種機構和公衆的監督下,時時處於環境保護的風口浪尖,但也正是因爲這種多方面的監督和訴訟,美國的環境檢測標準得到了及時更新,大氣質量也在不斷改善。

美國的環境保護制度和環境公民訴訟制度在不斷的訴訟中得以完善。學術機構的研究結果和數據爲污染防治提供了科學基礎,環保組織的監督和公衆的參與推動大氣污染監測標準及時更新和落實,也讓政府部門無法不履行職責,這對我們當下的霧霾問題和公民訴訟難題提供了可借鑒的思路。

 

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