緬甸民盟上台後的三重困境

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備受關注的 2015 年緬甸大選已塵埃落定,緬甸一時成為國際報導的新寵,無數記者被派往這個重回國際社會的國 家,為緬甸和平走向民主政治鼓與呼。從選舉結果看,全國民主聯盟(以下簡稱「民盟」)在上院(民族院)獲得全部 224 席中的 136 席,下院(人民院)獲得全部 440 席中的 225 席,均超過半數席位。按照緬甸憲法,兩院各有四分之一席位固定留給軍方,因此,可以說民盟在 2015 年大選中獲得大勝,甚至奪得許多少數族裔地區的議席,令執政的鞏發黨措手不及,「沒想到」會輸掉預期之外的席位。

昂山素姬
昂山素姬

民盟缺少年輕力量

然而,大選的結束意味著新政府的誕生、國家建設與治理的開始,對於從反對黨轉型成為執政黨的民盟來說,未來 的道路將比大選更加富有挑戰性。

挑戰首先來自民盟內部。民盟的老齡化是未來幾年其作為執政黨要面對的一大難題。目前的領導人中,多數為「8888 學運世代」的領袖。在中國內地媒體《南方週末》的報導《誰是緬甸下屆總統?》一文中,列出的幾位可能成為總統候 選人的民盟人士,有些已年逾古稀,甚至近乎耄耋之年。快速吸納、培養年輕力量是這個即將上台執政的政黨未來幾年 需優先考慮的問題。

解決了民主選舉的問題,未來緬甸仍面臨紛繁的任務,歸結起來可分為兩類:國內和解與國家建設。 緬甸的國內衝突,受歷史、族群、政治、宗教、地域等影響深厚,實現國內和解是項很難執行的任務:既包括多年積壓的軍方與未來民選政府之間的和解、也包括緬族與各少數民族的和解、中央與地方,特別是在經濟、資源配置等事 關財政與民生議題上的和解。此外,2015年在緬甸多個鄰國發生的羅興亞人問題,也提示緬甸觀察者,緬甸國內強大的 佛教極端勢力對民間與政治人物均存在壓力,不同宗教之間的和解也是未來緬甸需要完成的任務。羅興亞人問題同時反 映出,多年來外界對於緬甸這個佛教國家的「和平」、「寬容」的粗略判斷或許有誤。極端思潮的興起與宗教未必有必然聯繫。

皎漂經濟特區建設國
皎漂經濟特區建設國

緬甸政府軍與民族地方武裝的多年衝突,在大選前由全國停火協定暫時平息,但協定被稱為「既非全國,也未停 火」。在協定簽署之初,緬國內幾個勢力強大的民族地方武裝如佤邦、克倫、果敢等就沒有參加協議簽署。2016年新年 剛過,南撣邦軍表示,對緬軍在 2015年最後一天向撣邦東部邁彬鎮的南撣邦軍發動攻擊表示譴責。緬甸政府軍與民族地方武裝的衝突不僅關乎緬甸未來的國家統一與認同,對中國的邊境安全也極為重要。過去一年裏因緬甸軍事衝突導致 的中國邊境居民傷亡事件曾多次發生。
緬甸內部的軍事衝突,既與國家認同分裂有關,也與資源配置、經濟發展程度有關。一些緬國內少數族群聚居地, 還是重要的經濟資源所在地,地方武裝依靠地方經濟支撐,而中央與地方在經濟發展過程中就資源問題發生衝突,也是軍事衝突升級的原因之一。

在國家建設層面,培訓人才、打擊腐敗是民盟成為執政黨後首要解決的問題。吳登盛在任時期雖有改革意願,卻難 以從根本上解決腐敗問題,昂山素姬以及民盟選定的總統候選人,未來須在打擊腐敗與實現政治和解之間走鋼絲。

外媒的頻繁打擾未必是好事

對於緬甸觀察家來說,過多的目光與興趣對這個國家來說未必是好事:布魯金斯學會和美國 CSIS 都有學者指出, 外國媒體的頻繁打擾、國際政要的密集訪問、各路投資者過分集中的詢問都在拖扯著這個公務系統並不龐大的國家決策者的精力,他們疲於應對,少有時間靜心思考國家前途。未來的新政府,無論是誰主導議會、成為總統,都需要將更多 精力放在國內的政策制定上來。

在紛繁的國內議程壓力下,新政府未來首先關注點將是國內問題,至於外交方面,可以預見的是,總體將採取與各方修好的策略,中心目標是服務於緬甸的國家發展。2015 年 12 月 31 日,東盟共同體已正式宣佈成立,緬甸在東盟內仍是經濟發展與人均收入水準較低的國家之一,對東盟一體化的貢獻與參與程度皆有限。雙邊關係將是緬甸未來首要考慮的外交關係。在觀察緬甸乃至東盟國家的外交時,「選邊站」思維常困擾著中國觀察者。實際上,各國外交均服從於國 內議題需要,並且根據各國不同的國情,外交服務的「國家利益」也不盡相同。一些國家的「國家利益」等同於「執政黨利益」,對「利益」的定義也隨著國內政治、經濟情勢的變動而變動。因此,當討論緬甸未來外交走向時,現在下結 論仍為時尚早,但有一點可以肯定,避免「中國中心」或「冷戰視角」,從緬甸國內思維出發,才可以更好地理解緬甸 的外交政策邏輯。

如何平衡中美印等大國關係?

對於大國關係,緬甸也將平衡處理。昂山素姬過去幾年與美、中兩國均保持良好接觸,特別值得一提的是中國對緬 甸政策的調整。習近平與昂山素姬的會面超出許多中國人的預期,其中部分原因是「諾貝爾和平獎獲得者」這一身份在中國的特殊敏感性。未來緬甸將需要大量外國投資與基礎設施建設,雖然「皎漂經濟特區」中方中標,但在其他更廣泛的領域,難免會複製中日在印尼、馬來西亞、印度等國的競爭局面。如何在大國之間巧妙維持平衡,是緬甸未來外交的 重要任務。但是,東南亞許多國家在這一問題上似乎存在某種程度上的默契,不輕易選邊,而是以東盟及各國利益為中心。因此也就有了大國競逐東盟「小國」的情形出現。一個值得參考的例子是馬來西亞,其國際貿工部官員在談到 TPP 與「一帶一路」的比較時,認為東盟應更多由東盟所提出的《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP),因為 RCEP 涵蓋中國與印度兩大人口大國,且由東盟主導,看好其潛力。這與中國看待「一帶一路」與 TPP 的視角均有差別。未來緬甸與各大國打交道,也應在彼此讀懂的基礎上做出判斷。■

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