如何認識20年的高度自治

——香港城市大學法律學院教授顧敏康

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香港的司法機構是高度自治的,因為有終審法院,終審權放在香港。《基本法》20年沒修改,可以看出中央對香港總體的原則、精神沒有變。

香港城市大學法律學院教授顧敏康

我是97年1月1號到香港的,所以也見證了香港回歸。從這20年來看變與不變,首先一個大的原則,《基本法》到現在沒修改,從中可看出中央對香港總體的原則、精神沒有變。你看《基本法》實際上就12個字,「一國兩制」、「港人治港」和高度自治,裏面蘊含豐富內涵。我想,對高度自治要有一個變與不變的理解。

回歸初期,香港很多人普遍感覺到高度自治是一個比較實實在在的東西,中央對香港的各方面的影響應該說是比較弱的。我想從中央的角度來講,在回歸初期對兩制可能更加重視一些。那麼是不是可能一開始過多強調了兩制,好像對高度自治的這方面理解就發生了很多偏差?

高度自治在香港不僅有實證,而且是有法律依據的。無論是《基本法》的總則也好,其他一些章節的規定也好,都對高度自治有明確的規定。就實際案例而言,在座的剛才已經講到了,香港最大的不變,就是20年來香港所有所謂反政府、反中央的黨派或媒體至今仍然可以存在和活動。你可以看出來,高度自治是實實在在的東西。

當然,不能因為中央當時比較重視兩制,就認為香港的高度自治可以漫無邊際。可以看出來,《基本法》的第12條也規定得非常清楚:香港是中華人民共和國的一個特別行政區,是受中央政府管制的。中央政府對香港有全面的管治權力,只不過是通過《基本法》把一些具體的管治權授予了香港。所以香港無論立法權也好,司法權也好,行政權也好,都要受到中央政府的監督和管治。

我們可以看看兩個具體的例子。首先是高度自治和人大釋法的問題。香港的司法機構是非常高度自治的,因為有終審法院,終審權是放在香港的。雖然很多人認為高度自治的標準還比較模糊,但通過法律的解讀是完全可以把它做一個界定的。終審權意味着完整的司法權,說明高度自治程度很高,但這種終審權也不是絕對的。根據《基本法》的第158條,全國人大是有絕對的法律解釋權的。終審法院如果對有關中央和地方的案件做出的決定與《基本法》不符或發生衝突的話,人大可以通過釋法予以糾正的,居港權是最典型的一個例子。

怎麼理清終審權和人大釋法之間的關係?這個問題回歸20年來一直在討論。不少香港人認為人大一釋法就是對香港法治的損害。但是他們恰恰忘了,人大釋法是《基本法》第158條規定的,它是香港法治的核心內容之一。當然人大釋法肯定是要有限制的,要符合程序的,這是另外一回事。

特首選舉不該受《基本法》22條制約

再講第二個問題,就是高度自治與《基本法》第22條的規定。特首選舉的時候胡官提出要對22條進行立法,22條是中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。這個建議可能沒錯,但很多人把22條理解成是為了捍衛香港的高度自治。問題是,這種建議所針對的內容發生變化了。比如說特首選舉,很多人認為如果中央有過多話語權,就是干涉香港的內部事務,就是「西環治理」。這個就是對高度自治的理解發生偏差了。特首既要對香港負責,也要對中央政府負責。在這個方面,中央完全有話語權,不受22條制約。如果用22條去制約中央,就把法律理解顛倒了,變成了本末倒置。

我覺得從這個角度來講,回歸20年來,香港的高度自治變與不變,就取決於我們對「一國兩制」的理解在發生變化,這個變與不變關鍵核心內容還就是要回歸到「一國兩制」的初心裏去。

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